Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia,
 Milano, Sezione Seconda,
ha pronunciato la seguente

sul ricorso R.G. n. 1275/2002, proposto da D.O.P., D.O.F. e D.O.A., rappresentati e difesi dall’avv. U.G. del Foro di Monza ed elettivamente domiciliati presso lo studio dello stesso, in ...

CONTRO

1) la Regione Lombardia, in persona del suo Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. M.C. dell’Avvocatura Regionale, presso i cui uffici, in ...

2) il Comune di Besana Brianza, in persona del suo Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. G.B. ed elettivamente domiciliato presso lo studio dello stesso, in ...

a) della deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. VII/8002 del 8.2.2002, recante approvazione definitiva del Piano Regolatore Comunale di Besana Brianza, pubblicata sul B.U.R.L. in data 25.2.2002;
b) dell’avviso di pubblicazione e di entrata in vigore del Piano Regolatore Comunale pubblicato sul B.U.R.L.;
c) della deliberazione del Consiglio Comunale di Besana Brianza n. 28 del 25.5.2001 recante controdeduzioni alle proposte di modifica d’ufficio al P.R.G. richiese dalle Regione Lombardia;
d) della deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. 400 del 7.7.2000 recante proposte di modifica d’ufficio alla proposta di P.R.G. del Comune di Besana Brianza;
e)della deliberazione del Consiglio Comunale di Besana Brianza n. 17 del 3.3.2000 recante approvazione di relazione integrativa circa il computo della capacità insediativa teorica e di verifica della dotazione di standards del P.R.G., con relativi elaborati grafici;
f) della deliberazione del Consiglio Comunale di Besana Brianza n. 2 del 11.1.1999 di riadozione della variante al piano regolatore generale, con l’introduzione di sostanziali modifiche al dimensionamento, agli azzonamenti ed alla normativa;
g) della deliberazione del Consiglio Comunale di Besana Brianza n. 69 del 8.11.1997 di adozione della variante al piano regolatore generale;
f) di tutti gli atti preordinati, consequenziali e connessi;

del Comune di Besana Brianza e della Regione Lombardia al risarcimento di tutti i danni patiti e patiendi dalla società ricorrente, per l’importo presunto di euro 500.000 e per la maggior somma accertanda in corso di causa.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Constatata la costituzione in giudizio del Comune di Besana Brianza;
Constatata la costituzione in giudizio della Regione Lombardia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Designato Relatore, alla pubblica udienza del 20 marzo 2003, il Cons. CONCETTA ANASTASI;
Uditi gli avvocati come da relativo verbale di udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

Con atto notificato in data 18.4.2002, parte ricorrente premetteva di essere proprietaria di un compendio immobiliare, sito nel Comune di Besana Brianza, in area classificata dal piano regolatore approvato con deliberazione della Giunta regionale n. 8525 del 28.4.1986 come zona B1 residenziale di completamento, con destinazione d’uso non esclusivamente residenziale, compatibile con insediamenti produttivi.
Esponeva che, con la delibera di C.C. n. 69 del 8.11.1997, di adozione del nuovo P.R.G., l’area nella quale ricadeva la sua proprietà veniva classificata come ambito C2-residenziale esistente a saturazione rada, con conseguente notevole riduzione dell’indice volumetrico, tale da determinare, in sostanza, il blocco di qualsiasi espansione edilizia.

Avverso la suddetta delibera di C.C. n. 69 del 8.11.1997, parte ricorrente presentava osservazioni, chiedendo che l’area venisse classificata come zona C1-residenziale intensiva, al fine di ottenere il mantenimento della preesistente possibilità edificatoria, ma le suddette osservazioni proposte venivano rigettate con delibera di C.C. n. 2 del 11.1.1999, sulla base della considerazione secondo cui, in sostanza, l’aumento volumetrico non sarebbe giustificabile in considerazione dei caratteri qualificanti la zona omogenea e descritti nel D.M. 2.4.1968.
Parte ricorrente precisava altresì che, con la suddetta delibera, erano state, comunque, accolte almeno 300 osservazioni di privati, con la conseguenza che il piano regolatore che veniva così a configurarsi in conseguenza dei suddetti accoglimenti, risultava molto modificato rispetto a quello originariamente adottato dal Comune con la delibera di C.C. n. 69 del 8.11.1997.

Nel corso del procedimento di approvazione del piano regolatore adottato dal Comune di Besana Brianza, venivano chiesti, con nota del 8.9.1999 del Servizio Urbanistica della Regione Lombardia, adeguati chiarimenti in ordine alle metodologie di computo della capacità insediative residenziali teoriche nonché in ordine all’entità degli standards previsti e l’amministrazione comunale provvedeva con la delibera di C.C. n. 17 del 3.3.2000.

Parte ricorrente esponeva che, successivamente, con atto deliberativo n. 400 del 7.7.2000, la Regione proponeva modifiche d’ufficio al suddetto P.R.G., il Comune controdeduceva con delibera di C.C. n.28 del 25.5.2001, e, infine, lo strumento urbanistico veniva approvato con deliberazione di G.R. n. 8002 del 8.2.2002, previa richiesta al Comune di approvare una relazione dimostrativa del rispetto dei parametri normativi in tema di dimensionamento e di standards conseguenti alle modifiche apportate allo strumento urbanistico.

Precisava che il Comune non ottemperava a questa ultima richiesta regionale e pubblicava il nuovo Piano Regolatore, che diveniva così definitivamente operativo, con archiviazione del precedente piano approvato nel 1986.
Lamentava, fra l’altro, che, nonostante le notevoli modifiche subite dal piano regolatore durante l’iter di adozione, né il Comune di Besana Brianza né la Regione Lombardia avevano provveduto a ripubblicare il piano regolatore, per consentire ai cittadini di esprimere le loro valutazioni al riguardo.

A sostegno del proprio ricorso, deduceva, con unico articolato motivo di diritto:

- violazione e falsa applicazione degli art. 41, 42 e 97 della Costituzione, L. 1150/1942, L. 765/1967, L. 1187/1968, L. 10/1977, L. 241/1990, L. 142/1990, L. 457/1978, L. 865/1971, L. 447/1995, L.12771997, L.23/1996, D.LGS. 1127/1998, L. 412/1975, L. 136/1999, D.M.LL.PP. 2.4.1968 n. 47 del 11.3.1988, 21.3.1970, 18.12.1975 L.R. Lombardia 51/1975, 64/1981, 2371997, 1/2000, 1/2001. Violazione e falsa applicazione della deliberazione del Consiglio Regionale della Lombardia del 6.3.1975.
- Violazione e falsa applicazione delle deliberazioni della Giunta Regionale della Lombardia n. 5/52776 del 18.4.1994 e n. 4/27498 del 18.4.1997.
- Violazione e falsa applicazione del principio di tipicità degli atti amministrativi.
- Eccesso di potere per sviamento, illogicità, ingiustizia manifesta, contraddittorietà, contrasto con precedenti manifestazioni di volontà, carenza d’istruttoria, travisamento di fatto, erronea rappresentazione della situazione di fatto e di diritto, difetto assoluto di motivazione, illegittimità derivata.

Concludeva per l’accoglimento del ricorso, con vittoria di spese.

Con atto depositato in data 4.3.2002, si costituiva la Regione Lombardia e si soffermava particolarmente nel dimostrare l’inesistenza in concreto di un danno di natura patrimoniale nella normazione di zona all’area di proprietà dei ricorrenti nonché le ragioni che escluderebbero la risarcibilità del danno da pianificazione.

Concludeva per la reiezione del gravame, con ogni consequenziale statuizione anche in ordine alle spese.

Con atto depositato in data 21.5.2002, si costituiva il comune di Besana Brianza, il quale, con memoria del 23.5.2002, contestava le argomentazioni svolte ex adverso.
In particolare, insisteva nella legittimità della procedura seguita dall’amministrazione e concludeva per la reiezione del gravame e della domanda risarcitoria, con ogni consequenziale statuizione anche in ordine alle spese.

Con memoria del giorno 8.3.2003, il Comune deduceva, in particolare, l’inammissibilità per carenza di interesse delle doglianze inerenti:

1) il calcolo degli standard, poiché non sarebbe dimostrato che il dimensionamento del territorio comunale avrebbe cagionato un pregiudizio specifico alle sue aree;
2) la classificazione acustica;
3) il mancato esame di un’osservazione;
4) la reiterazione dei vincoli espropriativi: sia per genericità della doglianza che per mancanza di collegamento con la situazione dominicale della parte ricorrente.

Nel merito, rilevava che le censure svolte sul piano procedimentale sarebbero infondate giacché solo profonde modifiche dei criteri posti a base del piano potrebbero giustificare la necessità di una nuova pubblicazione del piano, mentre nel caso di specie, non sussisterebbero i suddetti presupposti.

Il Comune affermava di non essere tenuto a pubblicare la delibera di controdeduzione alle osservazioni svolte dai privati, poiché le modifiche proposte dalla Regione ed accettate dal Comune riguarderebbero l’ampliamento del PIP, l’ampliamento di un ambito industriale e l’indicazione grafica della viabilità esterna, per cui il piano definitivo non risulterebbe stravolto, rispetto a quello primariamente adottato.
Secondo il Comune, comunque, parte ricorrente non avrebbe interesse allo svolgimento delle censure relative alla mancata ripubblicazione del P.R.G., posto che le modifiche apportate non riguarderebbero le aree di sua proprietà, che avevano mantenuto la destinazione impressa già con la delibera di adozione del P.R.G. n.69/1997.

Con memoria del giorno 8.3.2003, parte ricorrente insisteva nelle già prese conclusioni.

Alla pubblica udienza del 20 marzo 2003, il ricorso passava in decisione.

1. Va preliminarmente esaminata l’eccezione con cui il Comune deduce l’inammissibilità per difetto di interesse della doglianza inerente l’omessa verifica degli standards, poiché la doglianza che essa tende a paralizzare, ove, fondata, potrebbe avere un effetto caducante dello strumento urbanistico oggetto della presente impugnativa.

Parte ricorrente impugna, in sostanza, le previsioni del P.R.G., che incidono negativamente sulla destinazione delle aree di suo interesse, cioè una classificazione dello strumento urbanistico discendente da un disegno unitario del piano, che recherebbe “vulnus” ai propri interessi economici.
L’interesse di parte ricorrente, a che le aree di sua proprietà ricevano una determinata sistemazione urbanistica, è configurabile come interesse legittimo, tutelabile mediante il ricorso contro il piano regolatore generale e la censura articolata tende ad una rielaborazione della previsione degli standards, idonea ad incidere sulla modifica della destinazione della sua area, e, quindi, in definitiva, alla tutela della destinazione preesistente di zona.

Pertanto, va ritenuto sussistente l’interesse di parte ricorrente ex art. 100 c.p.c. alla proposizione della medesima censura, senza che, all’uopo, occorra alcuna “prova di resistenza”, come sembra adombrare la difesa comunale nella tesi sottostante alla formulazione dell’eccezione in questione.

2.1. Secondo l’esponente, la Regione Lombardia non avrebbe potuto approvare il piano regolatore senza aver previamente verificato il calcolo del dimensionamento e della dotazione degli standards, demandando ad un momento successivo al Comune l’effettuazione di detta verifica e la correzione dei dati contenuti nella relazione di piano, trasmessa dal Comune con nota del giorno 8.3.2000.

Il rilievo procedurale attinente, in sostanza, ad una grave carenza di istruttoria, appare assorbente.

Invero, la legge regionale 15 aprile 1975 n. 51 dimensiona gli standard urbanistici a livello comunale (art. 22, punto 1, terzo capoverso) "alla capacità insediativa residenziale teorica così come definita al precedente art. 19".
Il computo degli standard viene ancorato a parametri che prescindono dalla consistenza della popolazione reale, e fanno riferimento:

a) per le zone residenziali già edificate, entro il perimetro del centro edificato, al numero dei vani abitabili, se maggiore del numero dei residenti insediati (art. 19, lettera a);
b) per i lotti liberi, per i comparti suscettibili di incrementi volumetrici, nonché per le zone di espansione residenziale, al "valore ottenuto moltiplicando le relative superfici per i relativi indici di fabbricabilità massima consentita, ed attribuendo mediamente 100 mc di volume residenziale ad ogni abitante" (art. 19, lettera b).

Essa, quindi, viene condotta con riferimento ad un dato teorico, che non coincide con l’entità effettiva della popolazione (attuale o prevedibile), né resta influenzato da valutazioni di ordine demografico.

2.2. Nel caso di specie, l’impugnata delibera di G.R. n. VII/8002 del 8. 2.2002, con cui è stato approvato il piano regolatore generale del Comune di Besana Brianza, a pag.38, ultimo capoverso, alla voce “Dimensionamento”, afferma:

“In fase di istruttoria si sono potute rilevare alcune incongruenze attinenti il dimensionamento residenziale del piano e, conseguentemente, la verifica degli standard urbanistici ai cui fini, tra l’altro, devono essere scomputati i servizi tecnologici e le previsioni di aree a standard ricadenti all’interno dei limiti di rispetto cimiteriale, stradale e ferroviario, fatti salvi i parcheggi pubblici.
Si è pertanto provveduto a richiedere al Comune, per gli aspetti meramente quantitativi relativi alla capacità insediativa residenziale teorica ed alla dotazione di servizi, la seguente documentazione:

- una relazione integrativa circa il computo della capacità insediativa residenziale teorica di piano ai sensi dell’art.19 della L.R. 51/1975;
- una relazione integrativa e i relativi elaborati grafici contenenti la verifica della dotazione di aree a standard ai sensi della L.R. 51/75, art.22, alla luce delle risultanze della relazione sopraindicata.

Si ritiene pertanto indispensabile che l’Amministrazione Comunale provveda alla verifica ed alla correzione dei dati contenuti nella Relazione di piano modificata a seguito delle osservazioni alla luce degli atti assunti con deliberazione consiliare n. 17 del 3.3.2000, trasmessi dal Comune con nota prot. n. F1.2000.0008208 dell’8.3.2000.
Il computo della capacità insediativa residenziale teorica di piano e la conseguente verifica degli standard urbanistici dovranno inoltre essere adeguate alle proposte di modifica sopra dettagliatamente”.

La medesima delibera di G.R. n. VII/8002 del 8.2.2002 provvede, infine, all’approvazione definitiva del Piano Regolatore, in assenza di alcuna condizione connessa all’esito della verifica degli standards – da effettuarsi a cura del Comune - idonei a sorreggere le disposte previsioni del piano regolatore approvato.
Non può, quindi, essere posto in dubbio che, nel caso di specie, il piano regolatore del Comune di Besana Brianza è stato approvato dalla Regione Lombardia, in assenza delle fondamentali verifiche in ordine al calcolo degli standards, cioè in assenza di congrua puntuale attività istruttoria nonché con violazione della scansione procedurale, sancita dalla legge regionale n. 51/75.

Il quadro delle illegittimità predette appare poi aggravato dal susseguente comportamento dell’amministrazione comunale che – come affermato da parte ricorrente e non contraddetto ex adverso - risulta essersi limitata a pubblicare la delibera di G.R. di approvazione del piano, senza ottemperare alle richieste della Regione sul punto.
In effetti, la determinazione della capacità insediativa teorica del Comune rappresenta un aspetto essenziale della programmazione urbanistica, in quanto essa, ai sensi dell’art. 22 della L.R. n. 51/85, condiziona la dotazione degli standard e riveste, quindi, evidenti riflessi sul regime delle proprietà.

In particolare, nell’ambito della normazione urbanistica, assumono particolare rilievo giustificativo l’indicazione degli elementi attinenti allo stato di fatto degli insediamenti esistenti nel territorio comunale, l’analisi delle esigenze che si intendono soddisfare con le trasformazioni previste, la determinazione dei fabbisogni insediativi e la quantificazione delle dotazioni degli standard necessari.
Invero, la puntuale indicazione di tutti questi dati rappresenta la motivazione del piano in quanto contiene l’illustrazione complessiva del progetto e l’enunciazione dei criteri seguiti nell’impostazione degli interventi e nelle relative sistemazioni.

Tali dati assumono rilievo determinante nell’ambito delle previsioni urbanistiche, in quanto vanno a corredare il progetto di P.R.G. delle previsioni relative alla capacità insediativa residenziale teorica, la cui determinazione è necessaria non solo ai fini di una corretta programmazione, ma anche per conformare il progetto alle specifiche prescrizioni dettate nell’art. 19 della L.R. n. 51/75.

La delibera di G.R. n. VII/8002 del 8.2.2002 non è un atto la cui efficacia viene subordinata ad un successivo atto di volontà dell'Amministrazione comunale di accettazione o non accettazione di eventuali modifiche d'ufficio, ma rappresenta l'atto terminale del procedimento di formazione dello strumento urbanistico comunale, per cui, nel caso di specie, al Comune non è dato il potere di attribuire validità ad un provvedimento terminale e conclusivo del procedimento di formazione del piano mediante l'effettuazione di attività istruttoria, che, invece, avrebbe dovuto precedere l’atto terminale di competenza regionale, costituendone il presupposto.

Appare pertanto di palmare evidenza, nel caso di specie, il difetto di aderenza dell'iter procedimentale seguito rispetto a quanto prescritto dalla legge, giacché, mentre in una fase ancora aperta del procedimento, il Comune può essere chiamato a pronunciarsi su di una serie di modifiche prospettate ed esso può sollecitare un mutamento dell'atteggiamento della Regione, viceversa, in fase terminale del procedimento - in cui la volontà regionale si è mostrata già definitivamente formata e dove, pertanto, non residuano spazi per scelte alternative - l’intervento del Comune appare del tutto fuori luogo.

Diverso è, infatti, il caso – nella specie non ricorrente - dell’approvazione del piano regolatore, condizionata a determinate modifiche, indicate in forma prescrittiva, in cui al Comune viene rimesso, in fase procedimentale, il compito di riformulare “ex novo” le proprie valutazioni, per la parte in cui sussista il dissenso, perché in siffatto caso viene demandato al Comune il compito di perfezionare l'iter formativo dell'atto complesso, attraverso una ulteriore deliberazione di accettazione delle prescrizioni formulate, con conseguente necessità di un'ulteriore fase di approvazione regionale.

Pertanto la censura si appalesa meritevole di adesione.

Il carattere assorbente della predetta censura, comportando la illegittimità della deliberazione di G.R. n. VII/8002 del 8.2.2002, determina l’accoglimento del presente ricorso e consente di dichiarare assorbite tutte le altre doglianze svolte dalla parte ricorrente.

In conclusione, il ricorso si appalesa FONDATO e, per l’effetto, VA ANNULLATA la deliberazione di G.R. n. VII/8002 del 8.2.2002.

3. Quanto alla domanda risarcitoria proposta, giova premettere che, ai fini dell'ammissibilità dell'azione per risarcimento dei danni davanti al giudice amministrativo, ai sensi degli artt. 34 e 35 D.L. vo 31 marzo 1998 n.80, l'accertamento dell’illegittimità dell'atto adottato dall'Amministrazione, da cui dipende la lesione dell'interesse legittimo, è presupposto necessario, ma non sufficiente, per la configurazione di una responsabilità, poiché occorrono altresì la prova dell'esistenza di un danno (che deve essere fornita dall'interessato), la verifica successiva della consistenza della protezione che l'ordinamento riserva all’istanza del richiedente e l'accertamento del nesso di causalità diretta e immediata tra l'evento dannoso e l'atto o il comportamento ascrivibile all'Amministrazione a titolo di colpa o di dolo (ex multis: T.A.R. Lazio, Sez. I, 23.11.1999, n. 2838).
Nel caso di specie, l’accoglimento del ricorso lascia impregiudicato un ampio margine di discrezionalità in capo all’amministrazione, in sede di riesame ed eventuale rinnovazione della procedura in oggetto, con la conseguenza che non vi è luogo per l'accoglimento di una pretesa risarcitoria.

Pertanto, la domanda di risarcimento dei danni VA RIGETTATA.

Sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese e degli onorari del presente giudizio, ai sensi dell’art.92, I° cpv. c.p.c..

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - Milano (Sez.II°), definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo ACCOGLIE e, per l’effetto, ANNULLA la deliberazione di G.R. n. VII/8002 del 8.2.2002.
RIGETTA la domanda di risarcimento dei danni.

Dispone l’integrale compensazione delle spese e degli onorari del presente giudizio, ai sensi dell’art. 92, I° cpv. c.p.c.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in MILANO, nella Camera di Consiglio del 20 marzo 2003, con l’intervento dei signori magistrati:

dott. PIO GUERRIERI Presidente
dott.ssa CONCETTA ANASTASI Cons. Rel. Est.
dott. GIANLUCA BELLUCCI Referendario