Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente

sui ricorsi riuniti in appello:

1) n. 5724 del 1997, proposto da IDISU – ISTITUTO PER IL DIRITTO ALLO STUDIO UNIVERSITARIO UNIVERSITA’ LA SAPIENZA E ISEF DI ROMA, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è per legge domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12

contro

La S. s.c. a r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. G.C., elettivamente domiciliata presso ...

e nei confronti

della A. di N. s.c. a r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. A.B., elettivamente domiciliata presso ...

2) n. 6168 del 1997, proposto dalla A. di N. s.c. a r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. A.B., elettivamente domiciliata presso ...

contro

La S. s.c. a r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. G.C., elettivamente domiciliata presso ...

e nei confronti

dell’IDISU (oggi ADISU) Istituto per il Diritto allo Studio Universitario Università La Sapienza e ISEF di Roma, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è per legge domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12

per l'annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Roma, Sez. I ter, n. 576 del 14 aprile 1997.

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della S. s.c. a r.l., dell’ADISU e della A. di N. s.c. a r.l.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Visto l’art. 23 bis, comma sesto, della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, introdotto dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;
Relatore alla pubblica udienza del 11 febbraio 2003 il Cons. Giuseppe Minicone ed uditi, altresì, l’avv. dello Stato G. e gli avv.ti A., per delega dell’avv. C., e B.

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

Con ricorso notificato il 1 e 2 febbraio 1996, la S. s.c. a r. l. impugnava, innanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, il provvedimento di cui al verbale della Commissione aggiudicatrice del 15 gennaio 1996, con il quale essa era stata esclusa dalla gara indetta dall’IDISU Università La Sapienza di Roma, per l’affidamento della gestione dei locali della residenza universitaria di via Domenico De Dominicis, in quanto ritenuta priva del requisito dell’aver svolto nel triennio precedente servizi identici a quelli oggetto di gara per un importo pari o superiore a 900 milioni di lire.

Deduceva, al riguardo, la violazione e la falsa applicazione del d. lgs. 17 marzo 1995, n. 157 e del bando e del capitolato di gara, nonché difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, violazione della par condicio e dei criteri di trasparenza e di imparzialità nonché difetto di motivazione, oltre alla violazione della legge n. 241 del 1990 e del principio della continuità della gara, in quanto le norme del bando non avrebbero previsto affatto che il fatturato del triennio precedente dovesse riferirsi a servizi identici, indicando soltanto la necessità dell’elencazione dei servizi svolti ed il limite dei 900 milioni.

Il giudice adito, con la sentenza in epigrafe, ha accolto il ricorso, per avere l’amministrazione procedente illegittimamente esteso alla verificazione della capacità tecnica i parameri di valutazione della capacità economica.

Avverso detta decisione hanno proposto distinti appelli sia l’IDISU (oggi ADISU) sia la A. di N. s.c. a r.l, aggiudicataria della gara, chiedendone, con argomentazioni sostanzialmente comuni, l’annullamento, in quanto il primo giudice non avrebbe considerato che la capacità tecnica richiesta ai partecipanti alla procedura concorsuale, alla luce di una lettura sistematica delle norme disciplinanti la procedura medesima, non poteva che essere specifica, attesa la natura dell’appalto, richiedente non una mera attività di gestione di locali, ma una particolare competenza nei servizi di biblioteca, emeroteca, videoteca e ascolto musica, non posseduta dalla ricorrente, la quale sarebbe specializzata nel settore delle pulizie dei locali e di strade ed in quello dell’assistenza agli anziani e disabili.

Si è costituita in giudizio la S. s.c. a r.l., che ha chiesto il rigetto degli appelli.

Alla pubblica udienza del 11 febbraio 2003 i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.

1. I due gravami in epigrafe vanno necessariamente riuniti, ai sensi dell’art. 335 c.p.c., in quanto rivolti contro la medesima sentenza, che ha annullato l’esclusione della S. s.c. a r.l. dalla gara indetta dall’IDISU (oggi ADISU) Università La Sapienza di Roma, per l’affidamento della gestione dei locali della residenza universitaria di via Domenico De Dominicis, in quanto detta concorrente è stata ritenuta, dalla Commissione aggiudicatrice, priva del requisito dell’aver svolto nel triennio precedente servizi identici a quelli oggetto di gara per un importo pari o superiore a 900 milioni di lire.

1.2. Ha affermato, in proposito, il T.A.R. che i requisiti della capacità economica e di quella tecnica individuati dalla normativa di settore sono volti ad evidenziare due distinti profili della professionalità dell’aspirante contraente, laddove nella specie l’Amministrazione procedente, dapprima, aveva richiesto nel bando una certa capacità economica (almeno 900 milioni di fatturato nel triennio) e, poi, aveva esteso inopinatamente tale parametro anche all’esame della capacità tecnica, che avrebbe dovuto condurre sulla scorta di altri e ben diversi elementi.

2. Criticano tali conclusioni sia l’Amministrazione appaltante sia la A. di N. s.c. a r.l, aggiudicataria della gara de qua, sostenendo che la prescrizione del bando, richiedente l’elenco dei principali servizi prestati negli anni 1992, 1993 e 1994, per un importo globale non inferiore a £ 900.000.000, non potrebbe che riferirsi a servizi identici a quelli oggetto di gara, tenuto conto che detto oggetto riguardava la prestazione di un’attività specifica (gestione locali per l’erogazione di servizi di biblioteca, emeroteca, videoteca e ascolto musica), per la quale era indispensabile possedere la necessaria idoneità, dovendosi, peraltro, ritenere illogica un’interpretazione volta a considerare utile qualunque tipo di servizi precedentemente prestati.

3. L’assunto non può essere condiviso.

4. E’ orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa che le clausole del bando o della lettera di invito, la cui inosservanza conduce all'esclusione dalla gara, sono di stretta interpretazione, dovendosi dare prevalenza alle espressioni letterali in esse contenute, con esclusione di ogni procedimento ermeneutico in funzione integrativa, diretto ad evidenziare pretesi significati impliciti, potendosi, in tal modo, vulnerare l’affidamento dei partecipanti e la par condicio fra di essi (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, V Sez., 12 ottobre 2001, n. 5397; VI Sez., 26 luglio 2001, n. 4116).

5. Orbene, nel caso di specie, sia l’avviso di gara sia il Capitolato speciale richiedevano, tra i documenti da allegare all’offerta, “l’elenco dei principali servizi prestati negli anni 1992, 1993 e 1994 con l’indicazione degli importi, delle date e dei destinatari, pubblici o privati, dei servizi stessi” e prescrivevano che “l’importo globale dei servizi prestati nel citato triennio non può essere stato inferiore a L. 900.000.000 (novecentomilioni)”.

5.1. Tale dizione letterale non autorizza a ritenere, come sostengono gli appellanti, che i servizi da documentare, anche in assenza di esplicita indicazione, dovessero essere necessariamente identici a quelli oggetto di gara, giacché solo una specifica attività avrebbe potuto garantire l’idoneità delle imprese partecipanti.

Una siffatta affermazione, invero, non tiene conto, oltre tutto, delle prescrizioni del D. lgs. 17 marzo 1995 n. 157, che, come riconoscono le medesime appellanti, costituisce il quadro normativo di riferimento cui far capo per interpretare le disposizioni della lex specialis della gara.

5.2. Ed invero, i requisiti di capacità finanziaria ed economica dei concorrenti nonché quelli di capacità tecnica appaiono disciplinati dagli artt. 13 e 14 del predetto decreto, i quali prevedono che la stazione appaltante possa scegliere, a suo giudizio discrezionale, per la loro dimostrazione, tra una pluralità di elementi, concorrenti o alternativi, tutti astrattamente validi.

6. In particolare, quanto alla capacità finanziaria ed economica, l’art 13 (che recepisce l’art. 13 del d. lgs. 24 luglio 1992, n. 358) distingue la dichiarazione concernente l’importo globale dei servizi da quella relativa ai servizi identici a quelli oggetto di gara.

6.1. Nel caso di specie, la norma del bando, con il richiedere la dichiarazione relativa solo all’importo globale dei servizi svolti negli ultimi tre anni (per un ammontare non inferiore a 900 milioni) mostra di ritenere, in tal modo, soddisfatto il requisito della capacità economica e tale conclusione non appare affatto illogica, posto che, come giustamente osservato dal giudice di primo grado, il requisito in parola è volto a dare conto solo della circostanza che l’aspirante contraente, con la propria organizzazione di impresa, è in grado di assumere obbligazioni dell’entità economica dedotta nel capitolato di gara.

7. La verità è che l’amministrazione, come dimostrato anche dalle deduzioni svolte negli atti di appello, ha ritenuto che la mancata effettuazione di servizi identici denotasse l’assenza dell’indispensabile capacità tecnica a svolgere la specifica attività oggetto dell’appalto.

7.1. Sennonché, la dimostrazione della capacità tecnica risulta disciplinata dall’art. 14 del citato D. lgs. n. 157/1995, il quale, a differenza del precedente art. 13, non prende, a tal fine, in espressa considerazione i servizi identici, giacché fa generico riferimento ai “principali servizi prestati negli ultimi tre anni”, surrogabili o integrabili, comunque, in base alle scelte discrezionali della stazione appaltante, con uno o più degli altri elementi probatori ivi elencati.

Il che risponde anche alla ratio di non precludere a nuovi imprenditori l’ingresso nel settore degli appalti pubblici, che, altrimenti, resterebbe ristretto ai medesimi soggetti in grado di documentare ellitticamente l’avvenuto espletamento dei servizi di volta in volta richiesti.

8. Ciò non esclude, peraltro, che l’amministrazione, in sede di determinazione dei requisiti di partecipazione, possa anche, per particolari esigenze, limitare l'ammissione alla gara ai soli concorrenti che abbiano svolto servizi identici a quelli oggetto dell'appalto (cfr. Cons. Stato V Sez., 15 febbraio 2002, n. 919), ma tale limitazione deve essere espressamente indicata nel bando o nella lettera di invito, restando escluso che la stessa possa desumersi da pretese interpretazioni sistematiche, che non trovano conforto, a livello di lex specialis, nella dizione letterale dell’avviso di gara e del capitolato e, a livello di quadro normativo di riferimento, nel D. lgs. n. 157/1995 e che si pongono, oltre tutto, in contrasto con il principio costantemente affermato dalla giurisprudenza, secondo cui, nel dubbio, le clausole del bando vanno intese in senso favorevole all’ampliamento dei partecipanti.

9. Né è condivisibile l’osservazione degli appellanti, secondo i quali, in tal modo, sarebbe stata consentita la partecipazione alla gara di un’impresa priva dell’idoneità a gestire un servizio ritenuto specialistico, quale quello di biblioteca, videoteca emeroteca e ascolto musica, giacché, in disparte il rilievo che l’amministrazione, ove avesse ritenuto di essere incorsa in errore nel non indicare questo elemento, ben avrebbe potuto annullare l’intera gara per riformulare il bando (senza operare interpretazioni soggettive dello stesso, volte ad escludere l’appellata nel corso della procedura ed addirittura dopo l’apertura delle offerte economiche), sta di fatto che l’idoneità tecnica risultava, nella specie, garantita (in conformità, del resto, alle previsioni alternative dell’art. 14 del D. lgs. n. 157/1995, che contemplano, a tal fine, anche l’indicazione dei “titoli… professionali dei prestatori di servizi…e, in particolare, dei soggetti concretamente responsabili della prestazione di servizi”) dalla prescrizione dell’art. 2 del Capitolato speciale, che imponeva l’obbligo di assunzione, da parte dell’impresa aggiudicataria, di almeno otto degli undici dipendenti che operavano per l’impresa che, all’atto della gara, gestiva il medesimo servizio e, comunque, in assenza della disponibilità di detti dipendenti, faceva obbligo di espletare il servizio in questione attraverso dipendenti dotati di specifica qualificazione professionale (quattro bibliotecari e quattro operatori culturali o impiegati amministrativi).

10. In conclusione, gli appelli vanno respinti, con conseguente conferma della sentenza impugnata.

Le spese del grado di giudizio, avuto riguardo a tutti gli elementi del caso concreto, possono essere integralmente compensate fra le parti.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione VI), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti in epigrafe, come specificato in motivazione, li respinge.

Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 11 febbraio 2003, con l’intervento dei Signori:

Salvatore GIACCHETTI, Presidente
Carmine VOLPE, Consigliere
Chiarenza MILLEMAGGI COGLIANI, Consigliere
Pietro FALCONE, Consigliere
Giuseppe MINICONE, Consigliere Est.