LAVORI PUBBLICI - 120
Corte di Giustizia delle Comunità Europee - Lussemburgo - sesta sezione, 16
ottobre 2003, causa C-283/00
(Commissione vs. Regno di Spagna - SIEPSA)
Sulla nozione e sulle caratteristiche
soggettive di organismo pubblico soggetto all'applicazione della direttiva
93/37/CEE sugli appalti pubblici di lavori.
SENTENZA DELLA CORTE (Sesta Sezione)
16 ottobre 2003
«Inadempimento di uno Stato - Appalti pubblici - Direttiva
93/37/CEE - Procedimento di aggiudicazione di appalti pubblici di lavori -
Società commerciale statale disciplinata dal diritto privato - Scopo sociale
consistente nell'esecuzione di un piano di chiusura e di creazione di centri
penitenziari - Nozione di amministrazione aggiudicatrice»
Nella causa C-283/00,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. G.
Valero Jordana, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Regno di Spagna, rappresentato dalla sig.ra M. López-Monís Gallego,
in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuto,
avente ad oggetto il ricorso diretto a far dichiarare che, in occasione della
gara d'appalto relativa all'esecuzione dei lavori del Centro Educativo
Penitenciario Experimental de Segovia, indetta dalla Sociedad Estatal de
Infraestructuras y Equipamientos Penitenciarios, SA, società rientrante nella
definizione di amministrazione aggiudicatrice di cui all'art. 1, lett. b),
della direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/37/CEE, che coordina le
procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori (GU L 199, pag.
54), e il cui importo supera ampiamente la soglia di applicazione della
direttiva il Regno di Spagna, non essendosi conformato a tutte le disposizioni
della detta direttiva e, in particolare, alle norme di pubblicità di cui
all'art. 11, nn. 2, 6, 7 e 11, nonché agli artt. 12, n. 1, 29, n. 3, 18, 27 e
30, n. 4, è venuto meno agli obblighi impostigli dalla detta direttiva,LA CORTE (Sesta Sezione),
composta dai sigg. J.-P. Puissochet, presidente di sezione, R. Schintgen e
V. Skouris (relatore), dalla sig.ra N. Colneric e dal sig. J.N. Cunha
Rodrigues, giudici,
avvocato generale: sig. S. Alber
cancelliere: sig. R. Grass
vista la relazione del giudice relatore,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 7
novembre 2002,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
- 1.
- Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 18
luglio 2000, la Commissione delle Comunità europee ha proposto a questa
Corte, in forza dell'art. 226 CE, un ricorso diretto a far dichiarare che,
in occasione della gara d'appalto relativa all'esecuzione dei lavori del
Centro Educativo Penitenciario Experimental de Segovia (Centro educativo
penitenziario sperimentale di Segovia), indetta dalla Sociedad Estatal de
Infraestructuras y Equipamientos Penitenciarios, SA (in prosieguo: la «SIEPSA»),
società rientrante nella definizione di amministrazione aggiudicatrice di
cui all'art. 1, lett. b), della direttiva del Consiglio 14 giugno 1993,
93/37/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti
pubblici di lavori (GU L 199, pag. 54), e il cui importo supera ampiamente
la soglia di applicazione della direttiva, il Regno di Spagna, non essendosi
conformato a tutte le disposizioni della detta direttiva e, in particolare,
alle norme di pubblicità di cui all'art. 11, nn. 2, 6, 7 e 11, nonché agli
artt. 12, n. 1, 29, n. 3, 18, 27 e 30, n. 4, è venuto meno agli obblighi
impostigli in forza della detta direttiva.
Ambito normativo
La normativa comunitaria
-
- 2.
- Nel secondo considerando della direttiva 93/37 si afferma che «la
realizzazione simultanea della libertà di stabilimento e della libera
prestazione dei servizi in materia di appalti di lavori pubblici aggiudicati
negli Stati membri per conto dello Stato, degli enti pubblici territoriali e
di altri enti di diritto pubblico richiede, parallelamente all'eliminazione
delle restrizioni, il coordinamento delle procedure nazionali di
aggiudicazione di tali appalti».
-
- 3.
- A termini dell'art. 1, lett. b), della direttiva 93/37:
«si considerano amministrazioni aggiudicatrici lo Stato, gli enti
pubblici territoriali, gli organismi di diritto pubblico e le associazioni
costituite da uno o più di tali enti pubblici territoriali o di tali
organismi di diritto pubblico.
Per organismo di diritto pubblico si intende qualsiasi organismo:
- istituito per soddisfare specificatamente bisogni di interesse generale
aventi carattere non industriale o commerciale,
e
- dotato di personalità giuridica,
e
- la cui attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato,
dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico,
oppure la cui gestione sia soggetta a un controllo da parte di questi ultimi
oppure il cui organo d'amministrazione, di direzione o di vigilanza sia
costituito da membri dei quali più della metà è designata dallo Stato,
dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico.
Gli elenchi degli organismi e delle categorie di organismi di diritto
pubblico, che soddisfano i criteri di cui al secondo comma della presente
lettera, figurano nell'allegato I. Questi elenchi devono essere quanto più
completi possibile e possono subire revisioni secondo la procedura di cui
all'articolo 35. (...)».
-
- 4.
- L'art. 11, nn. 2, 6, 7 e 11, della direttiva 93/37 dispone:
«2. Le amministrazioni aggiudicatrici che intendono attribuire un
appalto di lavori pubblici mediante procedura aperta, ristretta o negoziata
nei casi previsti all'articolo 7, paragrafo 2, rendono nota tale intenzione
con un bando di gara.
(...)
6. I bandi di gara e gli avvisi di cui ai paragrafi da 1 a 5 sono redatti
conformemente ai modelli che figurano negli allegati IV, V e VI e precisano
le informazioni richieste nei suddetti allegati.
Le amministrazioni aggiudicatrici non possono esigere condizioni diverse
da quelle previste agli articoli 26 e 27 allorché domandano informazioni
sulle condizioni di carattere economico e tecnico che esse esigono dagli
imprenditori per la loro selezione (...).
7. I bandi di gara e gli avvisi di cui ai paragrafi da 1 a 5 sono inviati
dalle amministrazioni aggiudicatrici, nei termini più brevi e per le vie più
appropriate, all'Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità
europee. (...)
(...)
11. La pubblicazione dei bandi di gara e degli avvisi nella Gazzetta
ufficiale o nella stampa del paese dell'amministrazione aggiudicatrice non
può avere luogo prima della data di spedizione all'Ufficio delle
pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee e deve recare menzione di
tale data. (...)».
-
- 5.
- L'art. 12, n. 1, della direttiva 93/37 è redatto come segue:
«Nelle procedure aperte, il termine di ricezione delle offerte,
stabilito dalle amministrazioni aggiudicatrici, non può essere inferiore a
cinquantadue giorni a decorrere dalla data di spedizione del bando di gara». -
- 6.
- A termini dell'art. 18 della direttiva:
«L'aggiudicazione dell'appalto è fatta in base ai criteri previsti nel
capitolo 3 del presente titolo, tenuto conto delle disposizioni
dell'articolo 19 dopo accertamento dell'idoneità degli imprenditori non
esclusi dalla gara in applicazione dell'articolo 24. Tale accertamento è
effettuato dalle amministrazioni aggiudicatrici conformemente ai criteri di
capacità economica, finanziaria e tecnica di cui agli articoli da 26 a 29». -
- 7.
- L'art. 24 della direttiva 93/37 dispone in particolare:
«Può essere escluso dalla partecipazione all'appalto ogni imprenditore:
a) che sia in stato di fallimento, di liquidazione, di cessazione
d'attività, di regolamento giudiziario o di concordato preventivo o in ogni
altra analoga situazione risultante da una procedura della stessa natura
prevista dalle legislazioni e regolamentazioni nazionali;
b) relativamente al quale sia in corso una procedura di dichiarazione di
fallimento, di amministrazione controllata, di concordato preventivo oppure
ogni altra procedura della stessa natura prevista dalle legislazioni e
regolamentazioni nazionali;
c) nei confronti del quale sia stata pronunziata una condanna, con
sentenza passata in giudicato, per qualsiasi reato che incida sulla sua
moralità professionale;
d) che, in materia professionale, abbia commesso un errore grave,
accertato mediante qualsiasi mezzo di prova addotto dall'amministrazione
aggiudicatrice;
(...)
g) che si sia reso gravemente colpevole di false dichiarazioni nel
fornire le informazioni che possono essere richieste in applicazione del
presente capitolo.
(...)».
-
- 8.
- A termini dell'art. 27, n. 1, della direttiva 93/37:
«1. La dimostrazione della capacità tecnica dell'imprenditore può
essere data mediante:
(...)
c) una dichiarazione dalla quale risultino l'attrezzatura, i materiali e
i mezzi tecnici di cui l'imprenditore disporrà per l'esecuzione dell'opera;
(...)
e) una dichiarazione indicante i tecnici o gli organi tecnici, che
facciano o meno parte integrante dell'impresa, di cui l'imprenditore disporrà
per l'esecuzione dell'opera».
-
- 9.
- Dall'art. 29, n. 3, della direttiva 93/37 emerge che l'iscrizione in
elenchi ufficiali, certificata dalle autorità competenti, costituisce per
le amministrazioni aggiudicatrici degli altri Stati membri una presunzione
di idoneità dell'imprenditore per i lavori corrispondenti alla
classificazione di detto imprenditore, in particolare ai sensi dell'art. 27,
punti b) e d).
-
- 10.
- L'art. 30, nn. 1 e 4, della direttiva 93/37 dispone:
«1. I criteri sui quali l'amministrazione aggiudicatrice si fonda per
l'aggiudicazione dell'appalto sono:
a) o unicamente il prezzo più basso;
b) o, quando l'aggiudicazione si fa a favore dell'offerta economicamente
più vantaggiosa, diversi criteri variabili secondo l'appalto: ad esempio il
prezzo, il termine di esecuzione, il costo di utilizzazione, la redditività,
il valore tecnico.
(...)
4. Se, per un determinato appalto, delle offerte appaiono anormalmente
basse rispetto alla prestazione, l'amministrazione aggiudicatrice prima di
poterle rifiutare richiede, per iscritto, le precisazioni che ritiene utili
in merito alla composizione dell'offerta e verifica detta composizione
tenendo conto delle giustificazioni fornite.
L'amministrazione aggiudicatrice può prendere in considerazione
giustificazioni riguardanti l'economia del procedimento di costruzione o le
soluzioni tecniche adottate o le condizioni eccezionalmente favorevoli di
cui dispone l'offerente per eseguire i lavori o l'originalità del progetto
dell'offerente.
Se i documenti relativi all'appalto prevedono l'attribuzione al prezzo più
basso, l'amministrazione aggiudicatrice deve comunicare alla Commissione il
rifiuto delle offerte giudicate troppo basse.
(...)».
-
- 11.
- L'allegato I, parte V, della direttiva 93/37 contiene l'elenco delle
categorie degli organismi di diritto pubblico di cui all'art. 1, lett. b),
per quanto riguarda la Spagna. Si tratta delle seguenti categorie:
«- Entitades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social (enti
di gestione e servizi comuni della sicurezza sociale),
- Organismos Autónomos de la Administración del Estado (enti autonomi
dell'amministrazione statale),
- Organismos Autónomos de las Comunidades Autónomas (enti autonomi
delle comunità autonome),
- Organismos Autónomos de las Entidades Locales (enti autonomi degli
enti locali),
- Otras entidades sometidas a la legislación de contratos del Estado
español (altri enti soggetti alla legislazione sugli appalti dello Stato
spagnolo)».
-
- 12.
- L'art. 1, punti 1 e 2, della direttiva del Consiglio 14 giugno 1993,
93/38/CEE, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di
acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto nonché
degli enti che operano nel settore delle telecomunicazioni (GU L 199, pag.
84), è redatto come segue:
-
«Ai fini della presente direttiva, si intendono per:
1) autorità pubbliche: lo Stato, gli enti territoriali, gli enti di
diritto pubblico e le associazioni costituite da uno o più di tali enti
territoriali o enti di diritto pubblico.
Si considera ente di diritto pubblico ogni ente:
- istituito allo scopo specifico di provvedere ad esigenze di pubblico
interesse, che non abbiano carattere industriale o commerciale,
- dotato di personalità giuridica,
e
- la cui attività è finanziata in via maggioritaria dallo Stato, dagli
enti territoriali o da altri enti di diritto pubblico o la cui gestione è
sottoposta al controllo di questi ultimi o il cui consiglio
d'amministrazione, consiglio direttivo o consiglio di vigilanza è composto
da membri, più della metà dei quali sia nominata dallo Stato membro, dagli
enti territoriali o da altri enti di diritto pubblico;
2) imprese pubbliche: le imprese su cui le autorità pubbliche possono
esercitare, direttamente o indirettamente, un'influenza dominante perché ne
hanno la proprietà, o hanno in esse una partecipazione finanziaria, oppure
in conseguenza delle norme che disciplinano le imprese in questione.
L'influenza dominante è presunta quando le autorità pubbliche,
direttamente o indirettamente, riguardo ad un'impresa:
- detengono la maggioranza del capitale sottoscritto dall'impresa,
oppure
- controllano la maggioranza dei voti cui danno diritto le parti emesse
dall'impresa,
oppure
- hanno il diritto di nominare più della metà dei membri del consiglio
di amministrazione, del consiglio direttivo o del consiglio di vigilanza».
La normativa nazionale
-
Il regime generale applicabile alla SIEPSA
-
- 13.
- La direttiva 93/37 è stata recepita nel diritto interno spagnolo con la
Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas (legge sugli
appalti pubblici) 18 maggio 1995 (BOE n. 119 del 19 maggio 1995, pag. 14601;
in prosieguo: la «legge n. 13/1995»).
-
- 14.
- L'art. 1, nn. 2 e 3, della legge n. 13/1995 dispone:
«2. Si intendono per amministrazioni pubbliche ai fini della presente
legge:
a) l'amministrazione centrale dello Stato;
b) le amministrazioni delle comunità autonome;
c) gli enti che compongono l'amministrazione locale.
3. In materia di aggiudicazione di appalti, la presente legge si applica
anche agli organismi autonomi in ogni caso, nonché agli altri enti di
diritto pubblico, legati ad una pubblica amministrazione, oppure da questa
dipendenti, dotati di personalità giuridica, nella misura in cui soddisfano
le seguenti condizioni:
a) essere stati istituiti per soddisfare specificamente bisogni di
interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale;
b) essere enti la cui attività è finanziata in modo maggioritario dalla
pubblica amministrazione oppure da altri organi di diritto pubblico, oppure
la cui gestione è soggetta ad un controllo da parte di questi ultimi,
oppure il cui organo d'amministrazione, di direzione o di vigilanza è
costituito da membri dei quali più della metà è designata dalla pubblica
amministrazione oppure da altri organi di diritto pubblico».
-
- 15.
- La sesta disposizione aggiuntiva della stessa legge, intitolata «Principi
relativi all'aggiudicazione di appalti pubblici», è redatta come segue:
«Le imprese commerciali, il cui capitale è detenuto per la maggior
parte, direttamente o indirettamente, da organismi autonomi oppure da enti
di diritto pubblico appartenenti alla pubblica amministrazione osservano,
nell'ambito delle procedure di aggiudicazione di appalti, le norme di
pubblicità e di concorrenza, salvo che la natura dell'operazione da
svolgere non sia compatibile con tali norme». -
- 16.
- Occorre rilevare che, dopo la proposizione del ricorso in esame, il Regno
di Spagna ha adottato, con il Real Decreto Legislativo 2/2000 por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas
(regio decreto legge che approva il testo codificato della legge sugli
appalti pubblici), del 16 giugno 2000 (BOE n. 148 del 21 giugno 2000, pag.
21775), una nuova versione codificata della legge summenzionata che si
limita tuttavia a riunire e ad ordinare le disposizioni precedenti, senza
modificarne la sostanza.
-
- 17.
- L'art. 2, n. 2, della Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (legge
sul regime giuridico delle amministrazioni pubbliche e sulla procedura
amministrativa comune) del 26 novembre 1992, come modificata con la Ley
4/1999 del 13 gennaio 1999 (BOE n. 12 del 14 gennaio 1999, pag. 1739; in
prosieguo: la «legge n. 30/1992»), dispone:
«Gli enti di diritto pubblico dotati di una personalità giuridica
distinta legati ad una qualsiasi delle amministrazioni pubbliche o che ne
dipendono sono del pari considerati come amministrazioni pubbliche.
L'attività di detti enti è disciplinata dalla presente legge quando questi
esercitano poteri amministrativi, mentre il resto della loro attività è
soggetta alle norme sulla loro istituzione». -
- 18.
- Dalla dodicesima disposizione aggiuntiva della Ley 6/1997 de Organización
y Funcionamento de la Administración General del Estado (legge
sull'organizzazione e sul funzionamento dell'amministrazione centrale dello
Stato) del 14 aprile 1997 (BOE n. 90 del 15 aprile 1997, pag. 11755; in
prosieguo: la «legge n. 6/1997») emerge che le imprese commerciali statali
sono interamente disciplinate dal diritto privato, indipendentemente dalla
loro forma giuridica, salvo nei settori disciplinati dalle leggi in materia
di bilancio, di contabilità, di controllo finanziario e di appalti pubblici
e che esse non potranno in alcun caso disporre di poteri che implicano
l'esercizio dei pubblici poteri.
-
- 19.
- Peraltro, la SIEPSA è disciplinata in particolare dal Texto Refundido de
la Ley General Presupuestaria (testo codificato dalla legge generale di
bilancio), approvato con il Real Decreto Legislativo 1091/1988 del 23
settembre 1988 (BOE n. 234 del 29 settembre 1988, pag. 28406), dal Texto
Refundido de la Ley de Sociedades Anónimas (testo codificato della legge
sulle società per azioni), approvato con il Real Decreto Legislativo
1564/1989 del 22 settembre 1989 (BOE n. 310 del 27 dicembre 1989, pag.
40012), dalla legislazione generale sulle società per azioni nonché dal
suo statuto.
Lo statuto della SIEPSA
-
- 20.
- La SIEPSA è una società statale istituita con decisione del Consiglio
dei Ministri 21 febbraio 1992, sotto forma di una società per azioni
commerciale. Creata in origine per una durata di otto anni, la società in
parola è divenuta, in seguito ad una modifica del suo statuto nell'ottobre
1999, una società a tempo indeterminato. All'inizio dell'anno 2000 il suo
capitale ammontava a ESP 85 622 000 000, interamente sottoscritto e versato
dallo Stato spagnolo in quanto unico azionista.
-
- 21.
- Conformemente a quanto previsto dal suo statuto, la società è diretta e
rappresentata da un consiglio di amministrazione. Gli otto membri di detto
consiglio sono designati dall'assemblea generale degli azionisti, su
proposta dei Ministri della Giustizia, dell'Economia e delle Finanze. Il suo
presidente è nominato dal consiglio di amministrazione e scelto tra i
membri del consiglio proposti dal Ministero della Giustizia.
-
- 22.
- Lo scopo sociale della SIEPSA, in seguito alla modifica statutaria del 17
luglio 1998, è il seguente:
«1. Lo sviluppo e l'esecuzione dei programmi e delle azioni contenuti o
che potranno essere contenuti in futuro nel piano di chiusura e di creazione
di centri penitenziari, approvato con decisione del Consiglio dei Ministri
(...), per tutto ciò che riguarda la costruzione di centri e di sedi
secondarie penitenziari effettuata dalla stessa società o tramite terzi,
nonché la chiusura o l'alienazione di beni immobili e di centri che, avendo
cessato di essere destinati a servizi o a obiettivi penitenziari, saranno
assegnati alla società conformemente a quanto previsto dal piano, affinché
essa effettui, conformemente alle istruzioni provenienti dalla direzione
generale dell'amministrazione penitenziaria, in particolare le seguenti
operazioni:
a) esercitare tutte le attività di consulenza e di gestione urbanistica
necessarie all'attuazione del summenzionato piano nonché collaborare con
enti pubblici o privati ai fini precitati;
b) localizzare e acquistare gli immobili adeguati o adattare, se
necessario, quelli che risultino idonei all'installazione dei nuovi centri o
sedi secondarie penitenziari, nonché procedere al pagamento degli acquisti
effettuati dall'amministrazione penitenziaria con tutti i mezzi e per
l'obiettivo indicato;
c) redigere i progetti di esecuzione dei lavori, realizzarne i piani e
preparare le condizioni di aggiudicazione dei lavori oggetto di un appalto;
d) organizzare e aggiudicare gli appalti per l'esecuzione dei lavori
secondo le procedure previste dalla legge, nonché effettuare gli interventi
necessari relativi alla direzione dei lavori, al controllo di qualità, alle
misurazioni, alle certificazioni e supervisioni, nonché a tutto ciò che
concerne l'equipaggiamento e il materiale ausiliario, con la collaborazione
dei tecnici designati dall'amministrazione penitenziaria;
e) promuovere ed eseguire i lavori di pianificazione, di costruzione, di
edificazione, di finanziamento necessari, nonché prevedere
l'equipaggiamento necessario per l'installazione dei nuovi centri e sedi
secondarie penitenziari.
2. L'alienazione dei beni immobili e centri penitenziari che, non essendo
più destinati al servizio o agli obiettivi penitenziari, sono assegnati ad
esso dallo Stato (...), i quali, se ciò è opportuno per aumentare gli
utili che ne possono essere ricavati e il valore della loro alienazione,
potranno costituire oggetto di una cessione parziale alle amministrazioni
locali interessate o di uno scambio con altri beni di queste ultime, con le
quali possono essere conclusi accordi di collaborazione che consentono tale
miglioramento e la soddisfazione di bisogni che rientrano nella loro
competenza. I fondi così ottenuti sono destinati al finanziamento delle
azioni previste nel piano.
(...)».
Procedimento precontenzioso
-
- 23.
- La Commissione è stata investita di una denuncia relativa ad un
procedimento di aggiudicazione di un appalto di lavori per il Centro
educativo penitenziario sperimentale di Segovia, avviato dalla SIEPSA
conformemente ad un progetto approvato dai Ministeri della Giustizia e
dell'Interno, per il quale era stato stanziato un bilancio per un importo
massimo di ESP 4 392 399 500, esente dall'IVA. Il bando di gara per il
procedimento di cui trattasi era stato pubblicato nel quotidiano El País
il 3 aprile 1997.
-
- 24.
- Con lettera 24 settembre 1997 la Commissione ha richiamato l'attenzione
delle autorità spagnole sul fatto che, in detto bando di gara, non si era
tenuto conto di numerose disposizioni della direttiva 93/37.
-
- 25.
- Nella loro risposta datata 17 dicembre 1997 le autorità spagnole hanno
sostenuto che la SIEPSA, in quanto impresa statale commerciale disciplinata
dal diritto privato, non costituisce un'amministrazione aggiudicatrice ai
sensi della detta direttiva e che, per tale motivo, le disposizioni di
questa non si applicano al caso di specie.
-
- 26.
- A seguito di tale risposta, la Commissione ha inviato alle autorità
spagnole il 6 novembre 1998 una lettera di diffida, in cui concludeva che la
SIEPSA doveva essere considerata come un'amministrazione aggiudicatrice e
che, per tale motivo, essa era tenuta a conformarsi a tutte le disposizioni
della direttiva 93/37, nonostante il tenore della legge n. 13/1995.
-
- 27.
- Con lettera 26 gennaio 1999 le autorità spagnole inviavano le loro
osservazioni ribadendo, in primo luogo, l'argomento secondo il quale le
imprese statali come la SIEPSA sono escluse dalla sfera di applicazione
della direttiva e della legge n. 13/1995, in quanto esse sono disciplinate
dalle norme di diritto privato. In secondo luogo, esse affermavano che la
SIEPSA non rispondeva al primo requisito di cui all'art. 1, lett. b), della
direttiva 93/37, poiché essa soddisfaceva bisogni di interesse generale di
natura commerciale. Inoltre, esse consideravano che la SIEPSA aveva
sufficientemente rispettato le norme in materia di pubblicità e di
concorrenza, pubblicando bandi di gara nei quotidiani della stampa nazionale
e locale.
-
- 28.
- La Commissione, considerando insufficiente tale risposta, emetteva il 25
agosto 1999 un parere motivato in forza dell'art. 226 CE, nel quale,
riprendendo e completando l'argomentazione già esposta nella lettera di
diffida 6 novembre 1998, concludeva che, in occasione del bando di gara
concernente la realizzazione dei lavori nel Centro educativo penitenziario
sperimentale di Segovia, indetto dalla SIEPSA, il Regno di Spagna era venuto
meno agli obblighi impostigli da talune disposizioni della direttiva 93/37.
-
- 29.
- Il governo spagnolo rispondeva a detto parere motivato con lettera 22
novembre 1999, nella quale respingeva la tesi della Commissione.
-
- 30.
- Considerando che dalle osservazioni presentate dal governo spagnolo
risultava che sussistevano gli inadempimenti menzionati nel parere motivato,
la Commissione ha deciso di proporre il ricorso in esame.
Nel merito
Argomenti delle parti
-
- 31.
- La Commissione osserva che, in occasione del procedimento seguito per
l'assegnazione dei lavori di cui trattasi, non sono state soddisfatte alcune
condizioni della direttiva 93/37. Dopo aver sottolineato, in via
preliminare, che l'importo massimo di bilancio superava la soglia prevista
dalla direttiva 93/37, ammontante allora a ECU 5 milioni, essa rileva che il
bando di gara è apparso esclusivamente nella stampa nazionale, senza essere
stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, in
violazione dell'art. 11, nn. 2, 7 e 11, della direttiva 93/37. Peraltro, il
termine di deposito delle offerte era soltanto di 35 giorni, mentre l'art.
12, n. 1, della direttiva prevede un termine minimo di 52 giorni nelle
procedure aperte.
-
- 32.
- La Commissione fa valere inoltre che, tra le condizioni richieste per
essere offerente, occorre, in primo luogo, essere registrato in 25
sottogruppi diversi come imprenditori statali, in secondo luogo, disporre di
un capitale sociale versato di un importo minimo di ESP 1 miliardo e, in
terzo luogo, avere ottenuto nel corso degli ultimi cinque anni almeno
quattro appalti di lavori (tra cui almeno due relativi all'attività
edilizia), per un importo finale minimo di ESP 2 miliardi per appalto,
confermati dai relativi certificati. Orbene, secondo la Commissione, la
terza condizione è ridondante poiché, in conformità all'art. 29, n. 3,
della direttiva 93/37, l'iscrizione negli elenchi ufficiali certificati
costituisce una presunzione d'idoneità nei confronti delle amministrazioni
aggiudicatrici degli altri Stati membri per quanto riguarda l'elenco dei
lavori eseguiti nel corso degli ultimi cinque anni.
-
- 33.
- Inoltre, la Commissione rileva che tra gli otto criteri di assegnazione
dell'appalto figurano «i tecnici destinati a titolo permanente ai lavori»
e «la qualità di esecuzione degli appalti stipulati dalla SIEPSA». A
questo proposito essa sottolinea che questi due criteri figurano nell'art.
27 della direttiva 93/37 tra gli elementi che possono giustificare la
capacità tecnica dell'imprenditore e contribuire alla sua scelta, ma che,
al contrario, essi non possono servire a determinare la migliore offerta,
poiché i criteri di assegnazione cui si riferisce l'art. 30 della direttiva
possono riguardare soltanto la prestazione concreta di cui trattasi. La
Commissione ne conclude che il fatto di annoverare i due criteri
summenzionati tra i criteri di assegnazione dell'appalto è in contrasto con
quanto disposto dagli artt. 18, 27 e 30, n. 1, della direttiva 93/37.
-
- 34.
- Quanto al criterio del prezzo, la Commissione rileva come dal capitolato
d'appalto emerga che «un punteggio negativo sarà assegnato, senza per
questo escluderle, alle offerte di un importo ritenuto anormalmente basso,
vale a dire quelle il cui importo si allontana di oltre 10 unità dalla
media aritmetica delle proposte selezionate». Orbene, secondo la
Commissione, la penalizzazione automatica delle offerte considerate di
importo anormalmente basso produce un effetto equivalente alla pratica
dell'esclusione automatica di dette offerte, senza possibilità di
giustificazione del prezzo, il che costituisce una pratica in contrasto con
l'art. 30, n. 4, della direttiva 93/37.
-
- 35.
- La Commissione conclude che, nell'indire la gara di appalto di cui
trattasi, la SIEPSA avrebbe dovuto rispettare le disposizioni in questione
della direttiva 93/37 poiché, secondo la giurisprudenza della Corte,
l'obbligo degli Stati membri, stabilito da una direttiva, di raggiungere il
risultato previsto da quest'ultima, nonché il loro dovere, in forza
dell'art. 10 CE, di adottare tutte le misure generali o particolari proprie
a garantire l'esecuzione di detto obbligo, si impongono a tutte le autorità
degli Stati membri. La Commissione rinvia a questo proposito, in
particolare, alla sentenza 17 dicembre 1998, causa C-353/96,
Commissione/Irlanda (Racc. pag. I-8565, punto 23), da cui emergerebbe che le
direttive in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici verrebbero
private del loro effetto utile se il comportamento di un'amministrazione
aggiudicatrice non fosse imputabile allo Stato membro interessato.
-
- 36.
- Il governo spagnolo non nega che la gara di appalto relativa al
procedimento di assegnazione dell'appalto di lavori per il Centro educativo
penitenziario sperimentale di Segovia indetta dalla SIEPSA non fosse
conforme a quanto prescritto dalla direttiva 93/37, ma fa valere che tale
società non può essere considerata come un'amministrazione aggiudicatrice
ai sensi di detta direttiva.
-
- 37.
- Il governo spagnolo fa valere, in generale, che la direttiva 93/37, al
pari delle direttive del Consiglio 14 giugno 1993, 93/36/CEE, che coordina
le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture (GU L
199, pag. 1), e del Consiglio 18 giugno 1992, 92/50/CEE, che coordina le
procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi (GU L 209,
pag. 1), non include le società commerciali sotto controllo pubblico, quali
la SIEPSA, nella nozione di organismo di diritto pubblico. Tale
considerazione sarebbe corroborata dal fatto che la direttiva 93/38
distingue fra la nozione di organismo di diritto pubblico, identica nelle
quattro direttive, e la nozione di impresa pubblica, la cui definizione
corrisponde a quella della società commerciale pubblica.
-
- 38.
- Il governo spagnolo sottolinea al riguardo che il legislatore comunitario
era a conoscenza del fatto che, nel settore privato, numerose imprese, benché
aventi la forma di imprese pubbliche, perseguono specificamente uno scopo
meramente commerciale, nonostante il fatto che siano soggette allo Stato, e
operano sul mercato secondo le regole della libera concorrenza e in
condizioni di uguaglianza con le altre imprese private perseguendo uno scopo
strettamente lucrativo. Ciò sarebbe quindi il motivo per cui il legislatore
ha limitato la sfera di applicazione della direttiva 93/37 agli organismi
che soddisfano cumulativamente le tre condizioni enunciate all'art. 1, lett.
b), di quest'ultima.
-
- 39.
- Orbene, anche se detto governo ammette che la SIEPSA soddisfa le due
ultime condizioni di cui all'art. 1, lett. b), della direttiva 93/37, esso
fa valere che essa presenta le caratteristiche di una società mmerciale,
poiché le sue finalità e funzioni sono tipicamente commerciali, e soddisfa
quindi bisogni di interesse generale di natura commerciale, il che non è
conforme al primo criterio di detta disposizione.
-
- 40.
- Riferendosi inoltre all'elenco di cui all'allegato I, parte V, della
direttiva 93/37, che enuncia le categorie di organismi spagnoli di diritto
pubblico che soddisfano i criteri elencati all'art. 1, lett. b), secondo
comma, di detta direttiva, il governo spagnolo osserva che la SIEPSA non
appartiene a nessuna delle dette categorie, non essendo un organismo
autonomo e non essendo soggetta alla legislazione spagnola in materia di
appalti pubblici.
-
- 41.
- Il governo spagnolo osserva che la SIEPSA non rientra nella sfera di
applicazione ratione personae della legge n. 13/1995, che, come emerge dal
suo art. 1, non comprende le società commerciali statali né si riferisce
alle stesse. Infatti, soltanto la sesta disposizione aggiuntiva di detta
legge farebbe riferimento espressamente a dette società statali, imponendo
loro così l'applicazione rigorosa dei principi di pubblicità e di
concorrenza per i procedimenti di assegnazione di appalti da esse
organizzati, principi che la SIEPSA avrebbe rispettato nella fattispecie.