Autorità per la
vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture
Determinazione
n.
10
del
22
dicembre
2010
Ulteriori indicazioni sulla tracciabilità dei flussi finanziari (Art. 3 legge n. 136 del 2010,
come modificata dalla legge n. 217 del 2010)
Premessa
Il
presente
atto
fa
seguito
alla
determinazione
n. 8
adottata
dall’Autorità
lo
scorso
18
novembre
e
recante
“Prime
indicazioni
sulla
tracciabilità
finanziaria
ex
art.
3,
legge
13
agosto
2010,
n.
136,
come
modificato
dal
d.l.
12
novembre
2010,
n.
187”.
L’Autorità,
attesa
anche
la
conversione
con
legge
17
dicembre
2010,
n.
217
del
decreto
legge
n.
187
del
12
novembre
2010,
di
modifica
della
legge
13
agosto
2010,
n.
136
e
considerate
le
numerose
richieste
di
chiarimenti
pervenute,
ha
ritenuto
di
emanare
ulteriori
indicazioni
operative
per
la
concreta
attuazione
degli
obblighi
di
tracciabilità,
avuto
riguardo
alle
problematiche
di
maggior
rilievo
segnalate
da
stazioni
appaltanti
ed
operatori
economici.
1. Regime transitorio
Alla
luce
del
quadro
normativo
risultante
dalle
modifiche
apportate
alla
legge
n.
136/2010,
gli
obblighi
di
tracciabilità
trovano
immediata
ed
integrale
attuazione
in
relazione
ai
contratti
(e
subcontratti
da
essi
derivanti)
sottoscritti
dopo
il 7
settembre
2010,
ancorché
relativi
a
bandi
pubblicati
prima
del
7
settembre
2010.
Tali
contratti
devono
recare
sin
dalla
sottoscrizione
le
nuove
clausole
sulla
tracciabilità.
Per
quanto
concerne,
invece,
i
contratti
sottoscritti
prima
della
data
menzionata
(7.9.2010),
l’articolo
6
comma
2
del
d.l.
n.
187/2010,
come
modificato
dalla
legge
n.
217/2010,
prescrive
che
gli
stessi
siano
adeguati
alle
norme
sulla
tracciabilità
entro
centottanta
giorni
“dalla
data
di
entrata
in
vigore
della
legge
di
conversione
del
presente
decreto”.
Accogliendo
l’auspicio
espresso
dall’Autorità,
il
citato
comma
2
prevede,
poi,
che
tali
contratti,
ai
sensi
dell’articolo
1374
del
codice
civile
(c.c.),
“si
intendono
automaticamente
integrati
con
le
clausole
di
tracciabilità
previste
dai
commi
8 e
9
del
citato
articolo
3
della
legge
n.136
del
2010
e
successive
modificazioni”.
L’articolo
1374
c.c.
stabilisce
che
il
contratto
obbliga
le
parti
non
solo
a
quanto
è
nel
medesimo
espresso,
ma
anche
a
tutte
le
conseguenze
che
ne
derivano
secondo
la
legge,
o,
in
mancanza,
secondo
gli
usi
e
l’equità.
Con
specifico
riguardo
agli
obblighi
di
tracciabilità,
in
conseguenza
di
tale
previsione,
qualora
alla
scadenza
del
periodo
transitorio
le
parti
non
abbiano
proceduto
ad
adeguare
i
contratti
su
base
volontaria,
detti
contratti
saranno
automaticamente
integrati
senza
necessità
di
sottoscrivere
atti
negoziali
supplementari
e/o
integrativi.
Il
meccanismo
di
integrazione
automatica,
valido
sia
per
i
contratti
principali
che
per
i
contratti
a
valle,
è
quindi
idoneo
ad
evitare
la
grave
conseguenza
della
nullità
assoluta
dei
contratti
sprovvisti
delle
clausole
della
tracciabilità
alla
scadenza
del
periodo
transitorio,
sancita
dal
comma
8
dell’articolo
6
della
legge
n.
136/2010,
consentendo
altresì
di
abbattere
gli
elevati
costi
connessi.
L’integrazione
automatica
dei
contratti
semplifica,
inoltre,
gli
oneri
di
controllo
posti
in
capo
alle
stazioni
appaltanti
dal
comma
9
dell’articolo
3
della
legge
n.
136/2010,
per
i
contratti
antecedenti
alla
data
del
7
settembre
u.s.
ed
in
corso
di
esecuzione
alla
scadenza
del
periodo
transitorio,
dal
momento
che
anch’essi,
come
osservato,
devono
intendersi
automaticamente
emendati
in
senso
conforme
ai
nuovi
obblighi
di
tracciabilità.
Al
riguardo,
si
suggerisce
alle
stazioni
appaltanti,
per
i
contratti
in
corso
di
esecuzione
alla
scadenza
del
periodo
transitorio,
di
inviare
agli
operatori
economici
una
comunicazione
con
la
quale
si
evidenzia
l’avvenuta
integrazione
automatica
del
contratto
principale
e
dei
contratti
da
esso
derivati
e,
al
contempo,
si
procede
alla
comunicazione
del
CIG,
laddove
non
precedentemente
previsto.
Da
ultimo,
è
opportuno
ribadire
che,
fino
alla
scadenza
del
periodo
transitorio,
resta
ferma
la
possibilità
di
effettuare
tutti
i
pagamenti
richiesti
in
esecuzione
del
contratto,
anche
se
il
relativo
contratto
risulti
sprovvisto
della
clausola
di
tracciabilità
e
privo
di
CIG.
2. Ambito di applicazione
In
linea
generale,
si
rammenta
che
la
ratio
delle
norme
dettate
dalla
legge
n.
136/2010
è
quella
di
prevenire
infiltrazioni
malavitose
e di
contrastare
le
imprese
che,
per
la
loro
contiguità
con
la
criminalità
organizzata,
operano
in
modo
irregolare
ed
anticoncorrenziale.
A
tal
fine,
tra
l’altro,
la
legge
prevede
che
i
flussi
finanziari,
provenienti
da
soggetti
tenuti
all’osservanza
del
decreto
legislativo
12
aprile
2006,
n.
163
(nel
seguito,
Codice
dei
contratti)
e
diretti
ad
operatori
economici
aggiudicatari
di
un
contratto
di
appalto
di
lavori,
servizi
o
forniture,
debbano
essere
tracciati,
in
modo
tale
che
ogni
incasso
e
pagamento
possa
essere
controllato
ex
post.
L'articolo
3,
comma
1,della
legge
n.
136/2010
stabilisce
che
le
norme
sulla
tracciabilità
dei
flussi
finanziari
si
applicano
agli
appaltatori,
subappaltatori
e
subcontraenti
della
filiera
delle
imprese,
pertanto,
assume
fondamentale
importanza
la
nozione
di
appalto
(e,
di
riflesso,
quella
di
appaltatore).
Nel
codice
civile,
all'articolo
1655,
il
contratto
di
appalto
è
definito
come
“il
contratto
col
quale
una
parte
assume,
con
organizzazione
dei
mezzi
necessari
e
con
gestione
a
proprio
rischio,
il
compimento
di
un'opera
o di
un
servizio
verso
un
corrispettivo
in
danaro”.
Nel
Codice
dei
contratti,
all'articolo
3,
comma
6,
accogliendo
la
nozione
di
derivazione
comunitaria,
l’appalto
pubblico
è
definito
come
il
contratto
a
titolo
oneroso,
stipulato
per
iscritto
tra
una
stazione
appaltante
o un
ente
aggiudicatore
e
uno
o
più
operatori
economici,
avente
per
oggetto
l'esecuzione
di
lavori,
la
fornitura
di
prodotti,
la
prestazione
di
servizi
come
definiti
dal
codice
stesso.
Come
già
affermato
nella
determinazione
n. 8
del
2010
di
questa
Autorità,
quindi,
le
norme
sulla
tracciabilità
dei
flussi
finanziari
si
applicano
in
tutti
i
casi
in
cui
sia
stipulato
un
contratto
d'appalto
pubblico
tra
operatore
economico
e
committente
pubblico,
indipendentemente
dall'esperimento
o
meno
di
una
gara
per
l'affidamento
dell’opera
o
del
servizio
e
senza
deroghe
per
gli
appalti
di
modico
valore.
Ugualmente,
la
disposizione
si
applica
ai
concessionari
di
lavori
pubblici
e di
servizi,
dal
momento
che
la
normativa
comunitaria
ed
il
Codice
dei
contratti
definiscono
la
concessione
quale
“contratto
a
titolo
oneroso,
concluso
in
forma
scritta,
…
che
presenta
le
stesse
caratteristiche
di
un
appalto
pubblico
… ad
eccezione
del
fatto
che
il
corrispettivo
..
consiste
unicamente
nel
diritto
di
gestire
l’opera
(o i
servizi)
o in
tale
diritto
accompagnato
da
un
prezzo…”.
Si
precisa
che,
per
quanto
riguarda
i
corrispettivi
incassati
dai
concessionari
di
servizio
pubblico,
corrisposti
dagli
utenti
(ad
esempio
TARSU),
gli
stessi
possono
essere
versati
con
qualsiasi
strumento
di
pagamento,
ivi
incluso
il
contante.
Detti
pagamenti
devono,
comunque,
essere
effettuati
sul
conto
corrente
dedicato,
indicato
dal
concessionario
al
committente.
Sulla
base
di
tali
considerazioni,
la
normativa
sulla
tracciabilità
si
applica,
in
prima
battuta,
ai
contratti
di
concessione
e di
appalto
posti
in
essere
dalle
stazioni
appaltanti,
dagli
enti
aggiudicatori
e
dai
soggetti
aggiudicatori
aventi
ad
oggetto
l’acquisizione
di
lavori,
servizi
e
forniture
e
sottoposti
alla
disciplina
del
Codice
dei
contratti.
Al
contrario,
deve
ritenersi
escluso
dell’ambito
di
applicazione
della
tracciabilità
il
trasferimento
di
fondi
da
parte
delle
amministrazioni
dello
Stato
in
favore
di
soggetti
pubblici
(anche
in
forma
societaria)
per
la
copertura
di
costi
relativi
all’attività
espletate
in
funzione
del
ruolo
istituzionale
da
essi
ricoperto
ex
lege,
anche
perché
tale
trasferimento
di
fondi
è
comunque
tracciato.
Sono,
invece,
inclusi
i
flussi
finanziari
derivanti
dai
contratti
stipulati
dalle
imprese
pubbliche
nell’ambito
dei
settori
“speciali”
individuati
dalla
direttiva
2004/17/CE
e
dal
Codice,
parte
III,
mentre
sono
da
ritenersi
esclusi
i
contratti
di
diritto
privato
stipulati
dalle
imprese
pubbliche
al
di
fuori
di
tali
attività.
Tale
conclusione
appare
estendibile
anche
ai
contratti
che
si
riferiscono
ad
attività
sottratte
successivamente,
in
base
ad
una
decisione
della
Commissione
europea,
al
campo
di
applicazione
della
direttiva
2004/17/CE
e
del
Codice
in
quanto
“direttamente
esposti
alla
concorrenza”
(articolo
30
della
direttiva
2004/17/CE
e
articolo
219
del
Codice
dei
contratti).
Recentemente,
ad
esempio,
tale
è il
caso
dei
contratti
destinati
all’attività
di
generazione
di
energia
elettrica
per
la
“Zona
Nord”
di
cui
alla
Decisione
della
Commissione
2010/403/UE
del
14
luglio
2010
recepita
con
Decreto
5
agosto
2010
della
Presidenza
del
Consiglio
dei
Ministri
-
Dipartimento
politiche
comunitarie.
Al
fine
di
evitare
elusioni
della
normativa
sulla
tracciabilità,
quest’ultima
trova
altresì
applicazione
ai
flussi
finanziari
relativi
a
contratti
di
appalto
affidati
direttamente
da
un
ente
aggiudicatore
o da
un
concessionario
di
lavori
pubblici
ad
imprese
collegate,
ai
sensi,
rispettivamente,
degli
articoli
218
e
149
del
Codice
dei
contratti.
2.1 Contratti di servizi esclusi di cui al Titolo II, parte I, del Codice dei contratti
La
normativa
sulla
tracciabilità
trova
applicazione
anche
con
riguardo
ai
contratti
esclusi
di
cui
al
Titolo
II,
parte
I,
del
Codice
dei
contratti,
purché
gli
stessi
siano
riconducibili
alla
fattispecie
dell’appalto.
Ad
esempio,
sono
da
ritenersi
sottoposti
alla
disciplina
sulla
tracciabilità
gli
appalti
previsti
dagli
articoli
16
(contratti
relativi
alla
produzione
e al
commercio
di
armi,
munizioni
e
materiale
bellico),
17
(contratti
segretati
o
che
si
esigono
particolari
misure
di
sicurezza)
e 18
(contratti
aggiudicati
in
base
a
norme
internazionali).
Parimenti,
devono
ritenersi
sottoposti
alla
disciplina
sulla
tracciabilità
gli
appalti
di
servizi
non
prioritari
compresi
nell’allegato
II B
a
cui,
come
è
noto,
si
applicano,
solo
alcune
disposizioni
del
Codice
dei
contratti.
A
titolo
esemplificativo,
si
osserva
che
l’acquisto
da
parte
di
una
stazione
appaltante
di
corsi
di
formazione
per
il
proprio
personale
configura
un
appalto
di
servizi,
rientrante
nell’allegato
II
B,
categoria
24
e,
pertanto,
comporta
l’assolvimento
degli
oneri
relativi
alla
tracciabilità.
Il
rapporto
tra
l’operatore
economico
che
organizza
i
corsi
formativi
ed i
docenti
esterni
coinvolti,
a
seguito
di
contratti
d’opera
per
prestazioni
occasionali,
invece,
è
assimilabile
all’ipotesi
prevista
dall’articolo
3,
comma
2
della
legge
n.
136/2010:
ne
discende
che
i
trasferimenti
di
denaro
conseguenti
possono
essere
esentati
dall’indicazione
del
CIG
e
del
CUP,
ferma
restando
l’osservanza
delle
altre
disposizioni.
Alcune
puntualizzazioni
si
rendono
necessarie
con
riguardo
all’articolo
19,
comma
1
del
Codice
dei
contratti.
Quest’ultimo
contempla
una
molteplicità
di
figure
contrattuali
eterogenee,
non
tutte
qualificabili
come
contratti
d’appalto.
A
titolo
esemplificativo,
gli
obblighi
di
tracciabilità
non
si
estendono
ai
contratti
di
lavoro
conclusi
dalle
stazioni
appaltanti
con
i
propri
dipendenti
(articolo
19,
comma
1,
lett.
e)
ed
alle
figure
agli
stessi
assimilabili
(ad
esempio,
la
somministrazione
di
lavoro
con
le
pubbliche
amministrazioni,
disciplinata
dagli
articoli
20 e
ss.
del
decreto
legislativo
del
10
settembre
2003
n.
276,
così
come
il
lavoro
temporaneo
ai
sensi
della
legge
24
giugno
1997
n.
196).
Parimenti
esclusi
dal
perimetro
di
applicazione
della
tracciabilità
sono
i
contratti
aventi
ad
oggetto
l'acquisto
o la
locazione
di
terreni,
fabbricati
esistenti
o
altri
beni
immobili
o
riguardanti
diritti
su
tali
beni
(articolo
19,
comma
1,
lett.
a),
nonché
concernenti
i
servizi
di
arbitrato
e
conciliazione
(articolo
19,
comma
1,
lett.
c).
Sono
invece
soggetti
alla
tracciabilità
i
contratti
pubblici
di
cui
all’articolo
19,
comma
1
che
sono
appalti
di
servizi,
quali
i
servizi
finanziari
menzionati
alla
lettera
a),
secondo
periodo,
ed i
contratti
di
ricerca
e
sviluppo
di
cui
alla
lettera
f).
Quanto
al
secondo
comma
dell’articolo
19,
lo
stesso
esclude
l’applicazione
del
Codice
dei
contratti
agli
“appalti
pubblici
di
servizi
aggiudicati
da
un'amministrazione
aggiudicatrice
o da
un
ente
aggiudicatore
ad
un'altra
amministrazione
aggiudicatrice
o ad
un'associazione
o
consorzio
di
amministrazioni
aggiudicatrici,
in
base
ad
un
diritto
esclusivo
di
cui
esse
beneficiano
in
virtù
di
disposizioni
legislative,
regolamentari
o
amministrative
pubblicate,
purché
tali
disposizioni
siano
compatibili
con
il
trattato”.
Si
ritiene,
al
riguardo,
in
considerazione
della
ratio
della
legge
n.
136/2010,
che
detti
appalti
non
siano
soggetti
agli
obblighi
di
tracciabilità
in
quanto
contenuti
in
un
perimetro
pubblico,
ben
delimitato
da
disposizioni
legislative,
regolamentari
o
amministrative,
tali
da
rendere
ex
se
tracciati
i
rapporti,
anche
di
natura
finanziaria,
intercorrenti
tra
le
amministrazioni
aggiudicatrici
(per
un
esempio
di
soggetti
rientranti
in
tale
previsione
normativa,
si
veda
la
sentenza
del
TAR
Toscana
n.1042/2010).
2.2 Amministrazione diretta e cottimo fiduciario, affidamenti in house e società miste
Gli
obblighi
di
tracciabilità
non
trovano
applicazione
nel
caso
di
svolgimento
di
prestazioni
di
lavori,
servizi
e
forniture
in
economia
tramite
amministrazione
diretta
ex
articolo
125,
comma
3,
del
Codice
dei
contratti.
Tale
ipotesi
si
configura
quando
la
stazione
appaltante
provvede
all’esecuzione
con
materiali
e
mezzi
propri
o
appositamente
noleggiati
o
acquistati
e
con
personale
proprio,
sotto
la
direzione
del
responsabile
del
procedimento.
Il
ricorso
all’istituto
in
commento
non
integra,
pertanto,
la
fattispecie
del
contratto
d’appalto
con
un
operatore
economico.
Diversamente,
sono
soggette
alla
tracciabilità
le
procedure
di
cottimo
fiduciario.
Devono
ritenersi
escluse
dall’ambito
di
applicazione
della
legge
n.
136/2010
anche
le
movimentazioni
di
danaro
derivanti
da
prestazioni
eseguite
in
favore
di
pubbliche
amministrazioni
da
soggetti,
giuridicamente
distinti
dalle
stesse,
ma
sottoposti
ad
un
controllo
analogo
a
quello
che
le
medesime
esercitano
sulle
proprie
strutture
(cd.
affidamenti
in
house),
in
quanto,
come
affermato
da
un
orientamento
giurisprudenziale
ormai
consolidato,
in
tale
caso,
assume
rilievo
la
modalità
organizzativa
dell’ente
pubblico,
risultando
non
integrati
gli
elementi
costitutivi
del
contratto
d’appalto
per
difetto
del
requisito
della
terzietà.
Ai
fini
della
tracciabilità,
quindi,
non
deve
essere
indicato
il
CIG.
Resta
ferma
l’osservanza
della
normativa
sulla
tracciabilità
per
le
società
in
house
quando
le
stesse
affidano
appalti
a
terzi.
Si
rileva,
inoltre,
che
la
procedura
di
selezione
del
socio
privato
di
una
società
mista
con
contestuale
affidamento
del
servizio
al
socio
stesso
(cd.
socio
operativo),
è
soggetta
alla
tracciabilità,
non
potendo
essere
esclusa
dall’ambito
di
applicazione
della
legge
n.
136/2010:
conseguentemente,
per
tale
fattispecie,
è
necessario
richiedere
il
CIG
all’Autorità.
2.3 Utilizzo del fondo economale
Come
già
specificato
nella
determinazione
n. 8
del
2010,
per
le
spese
effettuate
dai
cassieri,
utilizzando
il
fondo
economale,
deve
ritenersi
consentito
da
parte
delle
stazioni
appaltanti
l’utilizzo
di
contanti,
nel
rispetto
della
normativa
vigente;
sono
state
indicate,
ad
esempio,
le
spese
relative
ai
pagamenti
di
valori
bollati,
imposte
ed
altri
diritti
erariali,
spese
postali,
biglietti
di
mezzi
di
trasporto,
giornali
e
pubblicazioni.
Si
tratta,
in
sostanza,
delle
spese
che
ciascuna
amministrazione
disciplina
in
via
generale
con
un
provvedimento
interno:
ad
esempio,
il
testo
unico
delle
leggi
sull’ordinamento
degli
enti
locali
(decreto
legislativo
18
agosto
2000,
n.
267)
stabilisce
che
il
regolamento
di
contabilità
di
ciascun
ente
preveda
l’istituzione
di
un
servizio
di
economato
“per
la
gestione
di
cassa
delle
spese
di
ufficio
di
non
rilevante
ammontare”
(articoli
152
e
153 TUEL).
Il
regolamento
contiene
un’elencazione
esemplificativa
degli
acquisti
di
beni
e
servizi
che
rientrano
nelle
spese
minute
e di
non
rilevante
entità,
necessarie
per
sopperire
con
immediatezza
ed
urgenza
ad
esigenze
funzionali
dell’ente
(non
compatibili
con
gli
indugi
della
contrattazione
e
l’emanazione
di
un
provvedimento
di
approvazione),
entro
un
limite
di
importo
fissato,
anch’esso,
nel
medesimo
regolamento;
la
gestione
di
tali
spese,
superando
il
rigido
formalismo
delle
procedure
codificate,
avviene
secondo
modalità
semplificate
sia
per
quanto
riguarda
il
pagamento
(per
pronta
cassa),
contestuale
all’acquisto
indifferibile
del
bene
o
servizio,
sia
per
quanto
concerne
la
documentazione
giustificativa
della
spesa.
Le
spese
ammissibili
devono
essere,
quindi,
tipizzate
dall’amministrazione
mediante
l’introduzione
di
un
elenco
dettagliato
all’interno
di
un
proprio
regolamento
di
contabilità
ed
amministrazione.
Ovviamente,
non
deve
trattarsi
di
spese
effettuate
a
fronte
di
contratti
d’appalto
secondo
quanto
già
specificato;
infine,
si
puntualizza
che
la
corretta
qualificazione
della
singola
operazione,
da
effettuarsi
a
seconda
delle
specificità
del
caso
concreto
ed
alla
luce
degli
ordinari
criteri
interpretativi,
rientra
nella
responsabilità
della
stazione
appaltante
procedente.
A
titolo
esemplificativo,
si
può
rammentare
quanto
stabilito
dal
d.P.R.
4
settembre
2002
n.
254,
concernente
le
gestioni
dei
consegnatari
e
dei
cassieri
delle
amministrazioni
dello
Stato,
il
quale
contempla
le
disposizioni
che
il
regolamento
di
ciascun
ente
deve
specificare
riguardo
la
gestione
delle
spese
di
modesta
entità,
contenute
entro
importi
certi
e
prefissati.
Tale
regolamento,
in
particolare,
prevede
che
il
cassiere
provveda,
su
richiesta
dei
competenti
uffici,
al
pagamento
delle
spese
contrattuali
e
dei
sussidi
urgenti,
nonché
delle
minute
spese
di
ufficio,
nei
limiti
delle
risorse
finanziarie.
Anche
in
questo
caso,
pertanto,
le
spese
ammissibili
devono
essere
tipizzate
dall’amministrazione
mediante
l’introduzione
di
un
regolamento
interno,
nel
rispetto
dei
propri
limiti
di
spesa
ed
all’infuori
dei
contratti
di
appalto.
2.4 Contratti pubblici di servizi assicurativi ed indennizzi per espropriazioni
Si
rendono
necessarie
alcune
puntualizzazioni
con
riguardo
ai
risarcimenti
eventualmente
corrisposti
dalle
imprese
assicuratrici
appaltatrici
ai
soggetti
danneggiati
dalle
stazioni
appaltanti
assicurate.
Tali
movimenti
finanziari,
stante
la
loro
natura
di
indennizzo
a
favore
di
soggetti
terzi,
estranei
al
rapporto
contrattuale
tra
appaltante
ed
appaltatore,
devono
ritenersi
non
soggetti
agli
obblighi
di
tracciabilità.
E’
evidente
che
detti
soggetti
non
possono
essere
equiparati
agli
appaltatori,
subappaltatori
e
subcontraenti
della
filiera
delle
imprese
a
qualsiasi
titolo
interessati
ai
lavori,
ai
servizi
e
alle
forniture
pubblici.
Ragioni
non
dissimili
inducono
a
considerare
estranei
agli
obblighi
di
tracciabilità
le
indennità,
gli
indennizzi
ed i
risarcimenti
dei
danni
corrisposti
a
seguito
di
procedure
espropriative,
poste
in
essere
da
stazioni
appaltanti
o da
enti
aggiudicatori.
Si
ritiene,
infatti,
che,
anche
in
tal
caso,
difetti
il
requisito
soggettivo
richiesto
dal
comma
1
dell’articolo
3
della
legge
n.
136/2010,
dal
momento
che
i
soggetti
espropriati
non
possono
annoverarsi
tra
quelli
facenti
parte
della
filiera
delle
imprese.
Pertanto,
gli
indennizzi
potranno
essere
corrisposti
con
qualsiasi
mezzo
di
pagamento,
senza
indicazione
del
CIG
e
senza
necessità
di
accensione
di
un
conto
corrente
dedicato,
fermi
restando
i
limiti
legali
all’uso
del
contante
e le
disposizioni
relative
al
CUP,
ove
applicabili.
2.5 Raggruppamenti temporanei di imprese
In
base
alla
definizione
di
cui
all’articolo
3,
comma
20,
del
Codice
dei
contratti,
si
intende
per
“raggruppamento
temporaneo”
un
insieme
di
imprenditori,
o
fornitori,
o
prestatori
di
servizi,
costituito,
anche
mediante
scrittura
privata,
allo
scopo
di
partecipare
alla
procedura
di
affidamento
di
uno
specifico
contratto
pubblico,
mediante
presentazione
di
una
unica
offerta.
Quest’ultima
determina
la
responsabilità
solidale
dei
soggetti
raggruppati
nei
confronti
della
stazione
appaltante,
nonché
nei
confronti
del
subappaltatore
e
dei
fornitori,
tranne
che
per
gli
assuntori
di
lavori
scorporabili
e,
nel
caso
di
servizi
e
forniture,
per
gli
assuntori
di
prestazioni
secondarie,
nei
quali
la
responsabilità
è
limitata
all'esecuzione
delle
prestazioni
di
rispettiva
competenza,
ferma
restando
la
responsabilità
solidale
del
mandatario
(articolo
37,
comma
5
del
Codice
dei
contratti).
Da
un
punto
di
vista
negoziale,
alla
base
della
costituzione
dei
raggruppamenti
vi è
un
contratto
di
mandato
che
gli
operatori
economici
(mandanti)
conferiscono
ad
uno
di
essi,
detto
mandatario.
Sebbene
al
mandatario
spetti
la
rappresentanza
esclusiva,
anche
processuale,
dei
mandanti
nei
confronti
della
stazione
appaltante
per
tutte
le
operazioni
e
gli
atti
di
qualsiasi
natura
dipendenti
dall'appalto
(articolo
37,
comma
16),
la
stazione
appaltante
può
far
valere
direttamente
le
responsabilità
facenti
capo
ai
mandanti.
Inoltre,
il
rapporto
di
mandato
non
determina
di
per
sé
organizzazione
o
associazione
degli
operatori
economici
riuniti,
ognuno
dei
quali
conserva
la
propria
autonomia
ai
fini
della
gestione,
degli
adempimenti
fiscali
e
degli
oneri
sociali
(art.
37,
comma
17).
Da
tali
disposizioni
discende
che
ciascun
componente
del
raggruppamento
è
tenuto
ad
osservare,
in
proprio
e
nei
rapporti
con
eventuali
subcontraenti,
gli
obblighi
derivanti
dalla
legge
n.
136/2010,
anche
al
fine
di
non
interrompere
la
concatenazione
di
flussi
tracciati
tra
stazione
appaltante
e
singoli
subcontraenti.
Pertanto,
la
mandataria
dovrà
rispettare
nei
pagamenti
effettuati
verso
le
mandanti
le
clausole
di
tracciabilità
che
andranno,
altresì,
inserite
nel
contratto
di
mandato.
Le
medesime
considerazioni
valgono
in
relazione
ai
consorzi
ordinari
di
concorrenti
di
cui
all’articolo
34,
comma
1,
lett.
e)
del
Codice
dei
contratti.
Si
ritiene
che
siano
sottoposti
a
tracciabilità
anche
i
flussi
finanziari
nell’ambito
delle
società
tra
i
imprese
riunite
a
valle
dell’aggiudicazione
ex
articolo
96
del
d.P.R. 21
dicembre
1999,
n.
554
(articolo
93
d.P.R.
5
ottobre
2010,
n.
207).
2.6 Cauzioni
Come già chiarito nella determinazione n. 8 del 2010, ai sensi del comma 3 dell’articolo 3 della legge n. 136/2010, possono essere eseguiti con strumenti diversi dal bonifico, purché idonei ad assicurare la piena tracciabilità, i pagamenti per fideiussioni stipulate dagli operatori economici in relazione alla commessa (ad esempio, la cauzione definitiva). Per tali pagamenti, inoltre, non deve essere indicato il CIG/CUP. Resta fermo l’onere di conservare idonea documentazione probatoria.
2.7 Incarichi di collaborazione
Non
si
ritengono
soggetti
agli
obblighi
di
tracciabilità
gli
incarichi
di
collaborazione
ex
articolo
7,
comma
6,
del
decreto
legislativo
30
marzo
2001
n.
165
(“Norme
generali
sull'ordinamento
del
lavoro
alle
dipendenze
delle
amministrazioni
pubbliche”)
.
Tale
disposizione
consente,
in
presenza
di
determinati
presupposti
di
legittimità,
di
ricorrere
ad
incarichi
individuali
di
natura
occasionale
e
coordinata
e
continuativa
per
esigenze
cui
non
si
possa
far
fronte
con
personale
in
servizio.
Si
tratta
di
contratti
d'opera,
previsti
dall'articolo
2222
c.c.
-
che
hanno
ad
oggetto
un
facere
a
favore
del
committente,
senza
vincolo
di
subordinazione
- e
con
lavoro
prevalentemente
proprio.
Le
menzionate
collaborazioni
sono
state
definite
(cfr.
Corte
dei
conti,
Sezione
regionale
di
controllo
per
il
Veneto,
parere
14
gennaio
2009,
n.
7)
come
attività
temporanee,
altamente
qualificate,
da
porsi
in
essere
in
esplicazione
delle
competenze
istituzionali
dell’ente
e
per
il
conseguimento
di
obiettivi
e
progetti
specifici;
pertanto,
di
regola,
le
collaborazioni
esterne
operano
nell’ambito
della
c.d.
attività
di
amministrazione
attiva
tesa
a
perseguire
le
finalità
proprie
dell’ente
locale
che,
altrimenti,
per
l’assenza
di
adeguata
professionalità,
sarebbe
impossibile
raggiungere.
Data
la
contiguità
delle
fattispecie
contrattuali
in
esame
ed
al
fine
di
evitare
elusioni
della
normativa,
si
raccomanda
alle
stazioni
appaltanti
di
porre
particolare
attenzione
nell’operare
la
distinzione
tra
contratto
di
lavoro
autonomo
- la
cui
disciplina
si
rinviene
nel
citato
decreto
n.
165/2001
- e
il
contratto
di
appalto
di
servizi
-
disciplinato
dal
Codice
dei
contratti
e
soggetto
alle
regole
di
tracciabilità.
2.8 Cessioni di credito
Per quanto riguarda le cessioni di credito, tale strumento di finanziamento, assai utilizzato dalle imprese, potrebbe vanificare le previsioni sulla tracciabilità dei pagamenti se non venisse precisato, almeno contrattualmente, che anche i cessionari dei crediti sono tenuti ad indicare il CIG/CUP e ad anticipare i pagamenti all’appaltatore mediante bonifico bancario o postale sui conti correnti dedicati. La normativa sulla tracciabilità si applica anche ai movimenti finanziari relativi ai crediti ceduti, quindi tra stazione appaltante e cessionario, il quale deve conseguentemente utilizzare un conto corrente dedicato.
3. Richiesta ed indicazione del codice identificativo di gara (CIG) e del codice unico di progetto (CUP)
Secondo
quanto
già
osservato
nella
determinazione
n. 8
del
2010,
il
CIG
rappresenta
il
codice
che
identifica
il
singolo
affidamento
nell’ambito
del
progetto,
a
fronte
del
quale
si
esegue
il
pagamento,
mentre
il
CUP
è
necessario
per
assicurare
la
funzionalità
della
rete
di
monitoraggio
degli
investimenti
pubblici,
in
riferimento
ad
ogni
nuovo
progetto
di
investimento
pubblico.
Pertanto,
si
comprende
che
i
due
codici
rispondono
ad
esigenze
diverse.
La
richiesta
del
CUP
è
obbligatoria,
a
prescindere
dall’importo
e
dalla
natura
della
spesa
(corrente
o in
conto
capitale),
per
un
“Progetto
di
investimento
pubblico”
(articolo
11,
legge
n.
3/2003),
cioè
quando
si
sia
in
presenza
di
un
complesso
di
azioni
e/o
strumenti
di
sostegno,
relativi
ad
un
medesimo
quadro
economico
di
spesa,
tra
di
loro
collegati
da
quattro
elementi
imprescindibili:
la presenza di un decisore pubblico;
la previsione di un finanziamento, anche non prevalente, diretto o indiretto, tramite risorse pubbliche;
la presenza di un obiettivo di sviluppo economico e sociale comune alle azioni e/o agli strumenti di sostegno predetti;
la previsione di un termine entro il quale debba essere raggiunto l’obiettivo.
In
relazione
al
CIG,
è
opportuno
sottolineare
che,
prima
dell’emanazione
della
legge
n.
136/
2010,
il
CIG
veniva
utilizzato
al
fine
di
vigilare
sulla
regolarità
delle
procedure
di
affidamento
dei
contratti
pubblici
sottoposti
alla
vigilanza
dell’Autorità.
Il
CIG
è
divenuto
ora
lo
strumento,
insieme
al
CUP,
su
cui
è
imperniato
il
sistema
della
tracciabilità
dei
flussi
di
pagamento;
quindi,
in
considerazione
di
questa
nuova
funzione,
la
richiesta
del
CIG
è
obbligatoria
per
tutte
le
fattispecie
contrattuali
di
cui
al
Codice
dei
contratti,
indipendentemente
dalla
procedura
di
scelta
del
contraente
adottata
e
dall’importo
del
contratto.
Al
contrario,
il
versamento
del
contributo
in
favore
dell’Autorità
rimane
dovuto
secondo
le
modalità
e
l’entità
stabilite
annualmente
con
deliberazioni
del
Consiglio,
ai
sensi
dell’articolo
1,
commi
65 e
67
della
legge
23
dicembre
2005,
n.
266.
Come
sopra
rammentato,
la
ratio
della
norma
è
tracciare
gli
incassi
provenienti
dai
contratti
di
appalto
ed i
pagamenti
che,
a
fronte
di
tali
incassi,
sono
effettuati
dagli
appaltatori
verso
i
soggetti
della
filiera;
l’indicazione
dei
codici
CIG
e
CUP
ha
proprio
la
finalità,
insieme
alle
altre
modalità
previste
dalla
legge,
di
rendere
l’informazione
“tracciante”.
Di
conseguenza,
in
caso
di
pagamenti
per
prestazioni
comprese
in
subcontratti/forniture
che
rientrano
nella
filiera
e
che
siano
destinate
a
più
contratti
di
appalto,
ciò
che
rileva
è
inserire
il
CIG
afferente
al
flusso
finanziario
che
viene
concretamente
movimentato.
Quindi,
se
il
flusso
finanziario
che
occorre
per
pagare
quel
subcontratto
proviene
da
un
contratto
d’appalto,
è
sufficiente
indicare
quel
CIG
ancorché
la
fornitura
è
materialmente
utilizzata
per
l’esecuzione
anche
di
altri
contratti
d’appalto.
Per
quanto
riguarda
gli
acquisiti
destinati
a
magazzino,
qualora
il
flusso
finanziario
per
il
pagamento
non
derivi
da
un
contratto
di
appalto
pubblico,
non
è
ovviamente
necessaria
l’indicazione
di
un
CIG,
fermo
restando
che
tali
materiali
possono
comunque
essere
impiegati
anche
per
l’esecuzione
di
appalti
pubblici.
In
ogni
caso,
in
relazione
alla
possibile
individuazione
di
soluzioni
operative
diverse
da
quelle
sopra
prospettate,
occorre
sempre
tenere
presente
la
necessità
di
garantire
la
più
volte
richiamata
finalità
della
norma,
assicurando
la
piena
tracciabilità
dei
flussi
all’interno
della
filiera
e il
controllo
ex
post
sui
flussi
finanziari.
Per
quanto
concerne,
poi,
gli
acquisti
effettuati
sulla
base
di
accordi
quadro,
a
cui
le
pubbliche
amministrazioni
possono
aderire
mediante
l’emissione
di
ordinativi
di
fornitura,
si
rappresenta
quanto
segue.
E’
necessario
che
il
soggetto
sottoscrittore
dell’accordo
quadro
(centrale
di
committenza)
chieda,
tramite
il
Sistema
Informativo
di
Monitoraggio
delle
Gare
(SIMOG),
disponibile
nell’area
Servizi
del
sito
dell'Autorità
all'indirizzo
http://www.avcp.it
(cfr.
Comunicato
del
Presidente
dell’Autorità
del
7
settembre
2010),
l’attribuzione
di
un
codice
CIG
che
contraddistingua
l’accordo,
anche
se
lo
stesso
è
stato
stipulato
in
data
anteriore
al 7
settembre
2010,
effettuando
quella
che
può
definirsi
come
una
richiesta
retroattiva
di
CIG.
Tale
richiesta
retroattiva
deve
essere
avanzata
dal
soggetto
che
svolge
la
funzione
di
centrale
di
committenza
anche
in
presenza
di
un
accordo
sottoscritto
precedentemente
alla
predisposizione
del
sistema
SIMOG
(2006),
qualora
lo
stesso
continui
ad
essere
in
vigore.
Le
stesse
regole
valgono,
ovviamente,
anche
per
il
caso
delle
convenzioni
quadro
stipulate
ai
sensi
dell’articolo
26
della
legge
23
dicembre
1999,
n.
488.
Tutti
i
contratti
attuativi,
posti
in
essere
dalle
amministrazioni
in
adesione
all’accordo
quadro,
necessiteranno,
poi,
dell’emissione
di
un
nuovo
CIG
(“CIG
derivato”)
che
identificherà
lo
specifico
contratto
e
che
sarà
richiesto
dalle
singole
amministrazioni
le
quali
lo
riporteranno
nei
rispettivi
pagamenti
ai
fini
dell’ottemperanza
agli
obblighi
scaturenti
dalla
normativa
sulla
tracciabilità.
Le
precisazioni
fornite
valgono
nell’ipotesi
in
cui
il
sottoscrittore
dell’accordo
quadro
sia
soggetto
diverso
da
quello
che
effettuerà,
in
un
momento
successivo,
i
singoli
ordini/buoni
di
consegna,
comunque
denominati.
Se,
invece,
i
due
soggetti
coincidono
– e,
cioè,
il
soggetto
che
stipula
l’accordo
quadro
e il
soggetto
che
pone
in
essere
i
singoli
ordinativi/buoni
a
valle
- è
sufficiente
richiedere
il
CIG
solo
per
l’accordo
quadro
e
riportare
tale
CIG
sul
singolo
ordine/buono
di
consegna.
Nel
caso
di
una
gara
divisa
in
più
lotti
(ad
esempio
gare
per
l’acquisto
dei
dispositivi
medici
e
farmaceutici
effettuate
da
ASL
o
centrali
di
committenza),
dopo
che
il
responsabile
del
procedimento
abbia
provveduto
ad
effettuare
la
necessaria
registrazione
presso
il
SIMOG
e,
quest’ultimo,
abbia
attribuito,
alla
nuova
procedura
di
gara,
il
numero
identificativo
univoco,
denominato
“Numero
gara”
e, a
ciascun
lotto,
il
codice
identificativo
denominato
CIG,
per
semplificare
gli
oneri
a
carico
degli
operatori
economici
risultati
aggiudicatori
di
svariati
lotti,
nei
mandati
di
pagamento
è
sufficiente
indicare
il
CIG
di
uno
dei
lotti
per
cui
si
sta
procedendo
al
versamento
della
somma;
ciò
evita
di
dover
riportare
l’elenco
completo
di
tutti
i
CIG
dei
lotti
interessati.
Rimane
tuttavia
ferma
la
prescrizione
per
cui,
nella
stipulazione
del
contratto
a
valle
della
aggiudicazione
della
gara,
occorre
indicare
puntualmente
tutti
i
lotti
che
l’operatore
economico
si è
aggiudicato
ed i
relativi
CIG.
L’Autorità,
al
fine
di
semplificare
l’attività
delle
stazioni
appaltanti,
garantendo
al
contempo
l’assolvimento
degli
obblighi
di
tracciabilità,
ha
allo
studio
un
sistema
che
consenta,
per
i
soli
affidamenti
diretti
di
servizi
e
forniture
di
importo
inferiore
a
20.000
euro
e
per
quelli
di
lavori
di
importo
inferiore
a
40.000
euro,
l’effettuazione
di
un
unico
adempimento
per
un
dato
intervallo
temporale.
E’
opportuno,
in
ultimo,
richiamare
il
divieto
di
artificioso
frazionamento
dell’appalto
di
cui
all’articolo
29,
comma
4
del
Codice
dei
contratti.
4. Comunicazione degli estremi del conto corrente dedicato
Considerato
che
un
fornitore
può
avere
una
molteplicità
di
contratti
stipulati
con
la
medesima
stazione
appaltante,
è
ammissibile
che
lo
stesso
comunichi
il
“conto
corrente
dedicato”
una
sola
volta
valevole
per
tutti
i
rapporti
contrattuali.
Con
tale
comunicazione
l’appaltatore
deve
segnalare
che,
per
tutti
i
rapporti
giuridici
che
verranno
instaurati
con
la
medesima
stazione
appaltante
(presenti
e
futuri),
si
avvarrà
-
fatte
salve
le
eventuali
modifiche
successive
- di
uno
o
più
conti
correnti
dedicati
(indicandone
puntualmente
gli
estremi
identificativi)
senza
necessità
di
formulare
apposite
comunicazioni
per
ciascuna
commessa.
Tale
forma
di
comunicazione
può
essere
effettuata
sia
per
le
eventuali
commesse
precedenti
al 7
settembre
2010
che
per
le
commesse
successive.
5. Ulteriori chiarimenti sui movimenti finanziari
5.1 Cash pooling
I
flussi
finanziari
tra
soggetti
facenti
parte
della
stessa
filiera
possono
riguardare
anche
imprese
appartenenti
ad
un
medesimo
gruppo.
Anche
in
questo
caso
deve
essere
assicurata
la
tracciabilità
dei
pagamenti
tramite
il
CIG/CUP
e
l’utilizzo
di
conti
bancari/postali
dedicati.
Nel
caso
in
cui,
per
il
regolamento
delle
transazioni
e la
gestione
della
liquidità
all’interno
di
un
gruppo,
siano
utilizzati
sistemi
di
tesoreria
accentrata
(cash
pooling),
che
prevedono
l’effettuazione
degli
incassi
e
dei
pagamenti
su
conti
bancari
di
ciascuna
società
del
gruppo
con
azzeramento
e
trasferimento
dei
saldi
a
fine
giornata
sui
conti
della
capogruppo,
l’obbligo
di
tracciabilità
dei
flussi
finanziari
da e
verso
soggetti
esterni
al
gruppo
è
assolto
con
riferimento
alle
registrazioni
dei
pagamenti
effettuate
sui
conti
delle
singole
società.
Nel
caso
di
rapporti
infragruppo,
qualora
il
cash
pooling
costituisca
una
mera
facilitazione
contabile
interna
al
gruppo
societario
senza
reale
fuoriuscita
di
fondi,
tale
strumento
non
sembra
essere
in
contrasto
con
la
normativa
sulla
tracciabilità.
Diversamente,
e
cioè
qualora
tale
sistema
implichi
flussi
finanziari
effettivi
a
fronte
di
prestazioni
che
rientrano
tra
quelle
incluse
nella
filiera,
detto
sistema
deve
costruito
in
modo
da
garantire
la
tracciabilità
attraverso
l’inserimento
del
CIG/CUP.
5.2 I movimenti finanziari del comma 2 e del comma 3 dell’articolo 3
Si
precisa,
anzitutto,
che
i
movimenti
finanziari
previsti
dai
commi
2 e
3
dell’articolo
3
riguardano
gli
operatori
privati
menzionati
al
comma
1 e
non
le
stazioni
appaltanti.
La
legge
di
conversione
n.
217/2010
ha
modificato
il
comma
3
dell’articolo
3,
secondo
periodo,
della
legge
n.
136
del
2010,
elevando
a
1.500
euro
l’importo
massimo
delle
spese
giornaliere
relative
agli
interventi
connessi
con
lavori,
servizi
o
forniture
pubblici,
per
far
fronte
ai
quali
è
consentito
avvalersi
di
sistemi
di
pagamento
diversi
dal
bonifico
bancario
o
postale,
mantenendo
fermo
il
divieto
di
impiego
del
contante
e
l’obbligo
di
documentazione
della
spesa.
Per
quanto
riguarda
l’espressione
”spese
giornaliere,
di
importo
inferiore
o
uguale
a
1.500
euro”
valgono
le
indicazioni
fornite
nella
determinazione
n. 8
del
2010.
Inoltre,
la
legge
di
conversione
aggiunge
al
comma
3
dell’articolo
3
della
legge
n.
136/2010
un
nuovo
capoverso:
“L’eventuale
costituzione
di
un
fondo
cassa
cui
attingere
per
spese
giornaliere,
salvo
obbligo
di
rendicontazione,
deve
essere
effettuata
tramite
bonifico
bancario
o
postale
o
altro
strumento
di
pagamento
idoneo
a
consentire
la
tracciabilità
delle
operazioni,
in
favore
di
uno
o
più
dipendenti.”
Nella
disposizione
in
commento,
quindi,
viene
prevista
la
possibilità
per
gli
operatori
economici
di
istituire
un
fondo
cassa
cui
attingere
per
effettuare
le
spese
giornaliere;
tale
fondo
può
essere
costituito
a
favore
di
uno
o
più
dipendenti
sempre
con
strumenti
idonei
ad
assicurare
la
piena
tracciabilità
delle
operazioni;
pertanto
può
essere
creato
servendosi
del
bonifico
bancario
o
postale
o di
altri
mezzi
considerati
equipollenti
al
fine
di
consentire
la
tracciabilità
delle
operazioni
finanziarie.
Infine,
si
ritiene
opportuno
precisare
che,
secondo
quanto
già
specificato
dall’Autorità
nella
determinazione
n. 8
del
2010,
il
pagamento
delle
spese,
indicate
nel
comma
3
dell’articolo
3
della
legge
n.
136/2010,
può
essere
effettuato
senza
l’indicazione
del
CIG
e
del
CUP.
Ciò
considerato,
solo
in
relazione
alle
spese
in
commento,
è
consentito
l’utilizzo
del
servizio
di
pagamento
RID
(Rapporti
Interbancari
Diretti)
verso
il
quale
erano
state
espresse
perplessità
a
motivo
dell’impossibilità
di
apporre
i
codici
CIG
e
CUP.
In base a quanto sopra considerato,
Il Consiglio
Adotta la presente determinazione.
Firmato:
Il Presidente relatore: Giuseppe Brienza