LAVORI PUBBLICI - 009- PROGETTO APPROVAZIONE
Approvazione progetto preliminare di parcheggio pubblico - Zona destinata a verde pubblico dal P.R.G. - Necessità o meno di variante ex articolo 1, quinto comma, legge n. 1 del 1978 - Applicabilità del quarto comma (conformità ope legis) - Anche dopo la modifica introdotta dalla legge n. 415 del 1998

QUESITO

Il comune intende realizzare delle piste ciclabili, all'interno del predetto lavoro è previsto un parcheggio pubblico localizzato su un'area pervenuta alla proprietà comunale in seguito a cessione, quale standard, da parte dei titolari di un piano di lottizzazione.

L'area in questione è classificata come zona "F3 - per attrezzature pubbliche" nel PRG vigente, con destinazione specifica "V - zone di verde pubblico, attrezzature collettive e parcheggi", disciplinata dall'articolo 31 delle NTA con la destinazione specifica di "Zone a verde pubblico a parco e giochi …" ancorché con l'affermazione che trattasi di localizzazioni "indicative".

La stessa area è classificata come zona "SP1 - verde pubblico attrezzato" nel PRG adottato e in itinere (pertanto in regime di salvaguardia), disciplinata dall'articolo 30 delle NTA quale zona comprendente "spazi riservati a parchi pubblici per il gioco, lo svago e la ricreazione … ", ribadendo anche in questo caso che le tipologie di intervento sono da ritenersi indicative e aggiungendo il divieto esplicito di ogni edificazione.

Il quesito riguarda se, a fronte della strumentazione urbanistica descritta, dovendo l'amministrazione procedere all'approvazione del progetto preliminare dell'intervento, comprendente il parcheggio, sia necessario procedere all'adozione di variante urbanistica (contestuale all'approvazione del progetto) ex articolo 1, quinto comma, della legge n. 1 del 1978 (ovvero, in Lombardia, ex articolo 2, comma 2, lettera a), della legge regionale n. 23 del 1997), ovvero tale variante non sia necessaria, in forza dell'articolo 1, quarto comma, della stessa legge n. 1.

RISPOSTA

E' del tutto pacifico che la fattispecie rientra nelle ipotesi disciplinate dall'articolo 1, quarto comma, della legge n. 1 del 1978, nel testo previgente: una volta accertata l'esistenza della destinazione dell'area a servizi pubblici, sono del tutto irrilevanti le destinazioni specifiche (cosiddette sottodestinazioni) relative ad usi dell'area riconducibili nell'ambito generico dei predetti servizi pubblici.

Un dubbio (che si ritiene non abbia però alcuna ragione di essere) potrebbe ingenerarsi circa l'interpretazione del citato articolo 1 dopo le modifiche introdotte dall'articolo 4, comma 3, della legge n. 415 del 1998; infatti nella versione oggi vigente, il ricorso al quarto comma è subordinato alla condizione che "ciò non determini modifiche al dimensionamento o alla localizzazione delle aree per specifiche tipologie di servizi alla popolazione, regolamentate con standard urbanistici minimi da norme nazionali o regionali". Questa condizione è stata introdotta per mantenere il quarto comma complementare al quinto, che ora richiede la variante quando le aree "sono destinate a tipologie di servizi diverse da quelle cui si riferiscono le opere e che sono regolamentate con standard minimi da norme nazionali o regionali".

Ma queste affermazione sono, allo stato, poco più di mere formule di stile essendo abbastanza rari i casi, nell'attuale ordinamento urbanistico, di specifiche tipologie di servizi alla popolazione regolamentate con standard urbanistici minimi. Ad esempio, se la formazione del parcheggio sottraesse una parte di area già destinata a servizi scolastici, regolamentata con i minimi di cui al d.m. 18 dicembre 1975, il tutto dovrebbe essere oggetto di variante che ponga rimedio alla situazione creatasi con il nuovo intervento. All'infuori di queste ipotesi la portata sostanziale della norma rimane invariata rispetto alle previsioni antecedenti la riforma del 1998.

La precisazione contenuta nelle NTA (sia quelle del PRG vigente che quelle del PRG in salvaguardia), secondo la quale le destinazioni specifiche sono solo indicative, non è che la presa d'atto (e formalizzazione all'interno della norma comunale) del precetto legislativo di cui all'articolo 1, quarto comma, della legge n. 1 del 1978. Il significato dell'aggettivo "indicative" e dell'avverbio "indicativamente", inseriti nelle due versioni delle NTA, è perfettamente coincidente con il principio della non vincolatività (ovvero dell'ininfluenza) delle destinazioni specifiche di un'area qualora queste rientrino nell'alveo generale della destinazione a servizi pubblici; quindi conferma che, nel caso in oggetto, non è necessaria alcuna variante al PRG.

Si deve anche notare che l'articolo 2, comma 2, lettera a), della legge regionale n. 23 del 1997, nel prevedere la procedura semplificata per le varianti dirette a localizzare opere pubbliche di competenza comunale (riproponendo l'ipotesi di cui al comma quinto dell'articolo 1, delle legge n. 1 del 1978) conferma esplicitamente la liberalizzazione dei casi in cui la legislazione statale già ammetta la possibilità di procedere alla localizzazione senza preventiva variante urbanistica, tale è appunto l'ipotesi di cui al quarto comma del predetto articolo 1.

Infine, a prescindere da tutte le considerazioni che precedono, deve affermarsi che la destinazione a "parcheggio pubblico" ha una valenza diversa rispetto a tutte le altre destinazioni pubbliche: mentre le "attrezzature scolastiche" o gli "impianti sportivi" o quasi tutte le altre destinazioni pubbliche hanno una propria autonomia funzionale, il parcheggio è quasi sempre un accessorio o una pertinenza ad attrezzature diverse o comunque al tessuto urbano circostante, in altre parole non ha una propria autonomia funzionale (se non in casi specifici, quali la costruzione di un autosilo o di un parcheggio di interscambio) bensì è strumentale alle altre destinazioni. Non a caso il parcheggio di cui si tratta è ricompreso in un più ampio progetto di sistemazione della viabilità ciclabile. In quest'ottica appare del tutto coerente come un parcheggio pubblico possa essere collocato in qualunque zona con destinazione pubblica, a prescindere da ogni agevolazione legislativa.

Per completezza si ricorda che il vincolo di destinazione di un'area preordinata all'espropriazione decade dopo cinque anni dalla sua imposizione (articolo 2, legge n. 1187 del 1968) e, trascorso tale termine senza l'intervento attuativo della pubblica amministrazione, l'area viene a trovarsi carente di disciplina urbanistica (giurisprudenza costante); in tal caso si applica il quinto comma dell'articolo 1, della legge n. 1 del 1978 e non il quarto comma, con conseguente necessità di adozione di variante. Tuttavia non è questo il nostro caso in quanto, pur essendo trascorso il quinquennio, la decadenza non opera in ordine alla destinazione per le aree di proprietà comunale e perciò non più suscettibili di espropriazione (Consiglio di Stato, sez. V, 4 novembre 1994, n. 1257).

Nemmeno questa circostanza, pertanto, costituisce ostacolo a quanto affermato in precedenza.

In conclusione, allo stato della normativa, anche dopo la modifica dell'articolo 1 della legge n. 1 del 1978, ad opera della legge n. 415 del 1998, nel caso di specie non necessita l'adozione di alcuna variante urbanistica al PRG vigente né, tantomeno, a quello adottato. In applicazione del predetto articolo 1, quarto comma, della legge n. 1 del 1978 e dell'eccezione riscontrata nell'articolo 2, comma 2, lettera a), della legge regionale n. 23 del 1997, il progetto preliminare può essere approvato dal Consiglio comunale (così come il progetto definitivo e quello esecutivo potranno essere approvati dalla Giunta comunale) in via ordinaria, in quanto conformi ope legis alle destinazioni dello strumento urbanistico (servizi pubblici) a prescindere dalle destinazioni specifiche.

Non osta in alcun modo a tale conclusione l'articolo 12, comma 7, del decreto legislativo n. 77 del 1995, in quanto la conformità urbanistica ivi richiesta è pienamente soddisfatta e comunque, anche diversamente opinando, si tratta di una norma generale che soccombe di fronte alla norma eccezionale dell'articolo 1 della legge n. 1 del 1978 (la cui eccezionalità è confermata dall'articolo 14, comma 8, della legge n. 109 del 1994 (come sostituito dalla legge n. 415 del 1998).