AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI LAVORI
PUBBLICI
DETERMINAZIONE n. 12 del 15 dicembre 1999
Norme di sicurezza nei cantieri
(G.U. n. 24 del 31 gennaio 2000)
Con esposto pervenuto il 23 novembre 1999 le organizzazioni sindacali Fillea/Cgil, Feneal/Uil, Filca/Cisl esponevano una situazione di mancata osservanza delle norme di sicurezza nei cantieri edili e lesame della normativa evidenziava una situazione di incertezza circa i termini in cui debbono essere applicate coerenti misure, situazione che richiede un intervento dellAutorità che offra alle amministrazioni appaltatrici e alle imprese chiari elementi di riferimento per ladempimento dei relativi obblighi, di particolare significazione sociale.
In base alla normativa vigente, è da ritenere quanto segue:
1. la mancata emanazione del regolamento governativo in materia di piani di sicurezza nei cantieri, di cui allart. 31, comma 1, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e successive modificazioni (legge quadro sui lavori pubblici), non esclude limmediata vigenza delle norme dettate in materia di sicurezza dalla legge stessa, quali risultanti dalle indicazioni contenute nella legge 18 novembre 1998, n. 415.
2. Fermi restando, pertanto, per il periodo antecedente, gli obblighi in materia di sicurezza imposti dalla normativa al momento vigente, a decorrere dalla data di entrata in vigore della indicata legge 18 novembre 1998, n. 415, le amministrazioni appaltanti hanno lobbligo di evidenziare nei bandi di gara gli oneri relativi ai piani di sicurezza, oneri da ritenersi non soggetti a ribasso dasta.
3. Pur in mancanza di parametri normativi di riferimento e che saranno precisati nel regolamento di cui al punto 1, alla determinazione degli oneri suddetti, le stazioni appaltanti devono provvedere caso per caso, in maniera non elusiva delle prescrizioni normative, sulla base della specificità dei lavori ed in ogni caso nei limiti dei contenuti minimi dei piani.
4. Alle disposizioni vigenti, e come in precedenza individuate, vanno conformati i bandi in corso di definizione; laddove, per i bandi già definiti, dovranno comunque essere adottate le opportune misure atte a garantire la sicurezza dei lavoratori nelle lavorazioni in atto.
5. Ne consegue la illegittimità dei bandi che non contengono la predetta indicazione o che prevedano oneri in misura inadeguata e pertanto comportanti unapplicazione elusiva alle prescrizioni normative.
Ciò in base alle seguenti considerazioni:
1. Lobbligo di assicurare un ambiente di lavoro che garantisca
lincolumità fisica degli addetti, per le opere pubbliche, ha avuto, per la prima
volta, enunciazione generale con lart.
18, commi 7 e 8, della legge 19 marzo 1990, n. 55. La norma ha previsto una serie di
adempimenti a carico dellappaltatore tenuto, tra laltro, ad adottare un piano
di sicurezza da coordinare, eventualmente, con analoghi piani redatti dai possibili
subcontraenti o subappaltatori operanti nei cantieri.
Era previsto un indiretto coinvolgimento e responsabilizzazione anche
dellamministrazione committente, che era tenuta preventivamente ad acquisire il
piano per tenerlo a disposizione delle autorità preposte ai controlli.
Responsabile diretto della attuazione del piano di sicurezza era il direttore tecnico di
cantiere.
Il coinvolgimento del committente in materia di sicurezza nei cantieri veniva, peraltro,
accentuato con lart. 24 del decreto
legislativo 19 dicembre 1991, n. 406, attuativo della direttiva comunitaria 89/440/Cee
relativa alle procedure di aggiudicazione degli appalti di importo superiore ai 5 milioni
di Ecu. Con tale disposizione si stabiliva, infatti, che le stazioni appaltanti dovessero
richiedere ai partecipanti alle gare di dichiarare di avere tenuto conto, nella
predisposizione delle offerte, degli oneri correlati agli obblighi derivanti dalle
disposizioni di legge in tema di sicurezza vigenti nei luoghi ove erano eseguiti i lavori.
2. Successivamente, con il decreto
legislativo 19 settembre 1994, n. 626, veniva emanata, in attuazione di alcune
direttive comunitarie in materia di sicurezza e salute dei lavoratori, una
regolamentazione generale della materia della sicurezza e che, tra laltro,
equiparava i datori di lavoro pubblici e privati quanto allosservanza degli obblighi
al riguardo previsti nel decreto.
Seguiva il decreto legislativo 14 agosto 1996, n.
494, di attuazione della direttiva
comunitaria n. 92/54/Cee (rectius: 92/57/Cee - n.d.r.)
concernente le misure minime di sicurezza e di salute da attuare nei cantieri temporanei e
mobili, che rinviava allosservanza dei principi e delle misure generali indicati nel
precedente decreto meglio definendo la materia e spostando, tuttavia, sul committente,
pubblico o privato che fosse, la principale responsabilità in materia di sicurezza,
imponendogli di predisporre piani di sicurezza e di coordinamento da elaborare unitamente
alla progettazione esecutiva dellopera ed ancor prima della individuazione delle
imprese cui affidare i lavori. Il coinvolgimento del committente, poi, non riguardava la
sola fase della progettazione, bensì anche quella successiva di esecuzione dei lavori.
Era prevista, infatti, lindicazione da parte del committente medesimo, oltre che di
un coordinatore della sicurezza in fase di progettazione, anche di un coordinatore della
sicurezza nella fase di esecuzione dellopera; con attribuzione ad entrambi di
competenze concretamente operative e tese ad individuare le effettive misure necessarie a
prevenire gli infortuni.
In definitiva, pertanto, si può dire, che sulla base della disciplina contenuta nei due
indicati decreti legislativi, è stato ribaltato il principio, in precedenza operante, e
secondo cui responsabile sostanziale della sicurezza era il solo appaltatore e non anche
il committente che risulta, invece, ora direttamente e specificamente coinvolto sin dalla
fase della progettazione dellopera.
Da sottolineare al riguardo, poi, che, ai sensi degli art. 12, comma 2, e art. 13, comma 2, del decreto
legislativo 494/1996, per il settore pubblico, le disposizioni contenute nel medesimo
decreto si applicano fino alla emanazione del regolamento in materia di piani di sicurezza
previsto dallart. 31, comma 1, della
legge 11 febbraio 1994, n. 109 ed attualmente, come già rilevato, non ancora emanato.
3. È da ritenere che la previsione di cui agli indicati decreti legislativi circa, in particolare, lobbligo per il committente (art. 4, comma 1, d.lgs. 494/1996) della predisposizione di un piano di sicurezza e di coordinamento, ovvero, per i lavori particolarmente complessi, di un piano generale di sicurezza, abbia assorbito, implicitamente abrogandola, la disposizione di cui al menzionato art. 18 della legge n. 55/1990 relativo al piano della sicurezza fisica dei lavoratori cui era tenuto lappaltatore (in tali sensi si è anche espressa la circolare del Ministero del lavoro n. 41/1997 del 18 marzo 1997). Ed ancorché sia da precisare che detta abrogazione non possa considerarsi, tuttavia, sussistente nelle ipotesi in cui non ricorrano concretamente le condizioni per lapplicazione dellindicato decreto legislativo 494/1996 (conforme parere del Consiglio di Stato n. 1533 del 1° luglio 1997 e circolare dello stesso indicato Ministero del lavoro n. 30/1998 del 5 marzo 1998).
4. Con la legge 18 novembre 1998, n. 415 sono state introdotte,
infine, alcune modifiche al delineato sistema. In particolare, è stata prevista la
facoltà per lappaltatore e per il concessionario di redigere e consegnare alla
stazione appaltante e al concedente proposte di integrazione del piano di sicurezza ove
predisposto dal committente, ovvero un suo piano di sicurezza sostitutivo di quelli del
committente ove non obbligatori (con implicita confermata reviviscenza, in tale seconda
ipotesi, dellobbligo di cui allindicato art. 18 della legge n. 55/1990). (1)
È stato, poi, stabilito che lappaltatore o il concessionario sono tenuti comunque a
predisporre un piano operativo di sicurezza complementare e di dettaglio rispetto a quelli
di competenza del committente e contenente lindicazione delle concrete proposte
operative riguardanti i singoli cantieri.
È previsto, altresì, che gli indicati atti relativi alla sicurezza devono essere
considerati come parti integranti del contratto di appalto; ed infine, è stabilito che
gli oneri relativi alla sicurezza devono essere indicati nel bando di gara e non sono
soggetti a ribasso.
5. Sulla base di quanto precede, si può ritenere che, allo stato -
pur in mancanza del previsto regolamento generale sulle misure minime di sicurezza nei
lavori pubblici - la normativa in materia di sicurezza nei cantieri appare
sufficientemente chiara e delineata anche per quanto riguarda il settore delle opere
pubbliche, dovendo applicarsi allo stesso tutte le disposizioni di cui ai menzionati
decreti legislativi n. 626/1994 e n. 494/1996 relative ai piani di sicurezza. A tale
conclusione induce, innanzitutto, la considerazione relativa alla data di entrata in
vigore del decreto legislativo n. 494/1996 attuativo della direttiva comunitaria n.
92/57/Cee, che ha generalizzato lobbligo dei piani di sicurezza e che è successiva
a quella di cui alla legge 3 giugno 1995, n. 216 che già prevedeva il rinvio alla
disciplina regolamentare per la parametrazione dei relativi costi; vale, inoltre, la
considerazione che lemananda disciplina regolamentare, ai sensi di quanto disposto
dal comma 1 dellart. 31 della legge
quadro sui lavori pubblici, dovrà essere comunque adottata in conformità
alle direttive 89/391/Cee del Consiglio, del 12 giugno 1989, 92/57/Cee del Consiglio, del
24 giugno 1992, e alla relativa normativa nazionale di recepimento, sicché non
potrà mai incidere il contenuto minimo dei piani. Al che si aggiunge la considerazione
che trattasi di materia di elevata rilevanza sociale oggetto di disciplina a livello
comunitario, la cui applicazione non può essere condizionata da adempimenti interni
correlati ad esigenze di tipo meramente economico.
Consegue quindi anche la necessità che siano attualmente le amministrazioni appaltanti a
dover provvedere alla individuazione ed alla evidenziazione nei bandi di gara degli oneri
relativi alla attuazione degli anzidetti piani di sicurezza; oneri che saranno determinati
dalla amministrazione medesima tenendo conto delle specifiche esigenze di cantiere e che
dovranno, in ogni caso, essere fissati in maniera adeguata e tale da non implicare
elusione delle prescrizioni in essi contenute.
Il Presidente: Garri
Il segretario: Verde
(1)
In realtà la legge n. 415 del 1998 non provoca alcuna riviviscenza dell'obbligo ex art.
18, comma 8, della legge n. 55 del 1990, mai venuto meno per i lavori che per la loro
entità (trascurabile) erano sottratti agli obblighi del decreto legislativo n. 494 del
1996; anzi, è proprio la legge n. 415 del 1998 che introducendo il "piano operativo
di sicurezza" (obbligatorio sempre e comunque a cura dell'aggiudicatario, poi
confermato dal decreto legislativo n. 528 del 1999) ha abrogato implicitamente il predetto
articolo 18, comma 8 della legge antimafia