Circolare del Ministero dei Lavori pubblici n. 823/400/93 del
22 giugno 2000
D.P.R. 25 gennaio
2000, n. 34, recante il regolamento concernente il sistema di qualificazione per gli
esecutori di lavori pubblici, ai sensi dellarticolo 8 della legge 11 febbraio 1994,
n. 109 e successive modificazioni - Ulteriori indicazioni interpretative ed operative.
Al Presidente del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici
Ai Direttori Generali
Al Capo dellIspettorato Generale per lAlbo Nazionale Costruttori e i Contratti
Al Capo dellIspettorato Generale per la Circolazione e la Sicurezza Stradale
Al Presidente del Magistrato alle acque di VENEZIA
Al Presidente del Magistrato per il Po di PARMA
Ai Provveditori Regionali alle OO.PP
Ai Segretari Generali delle Autorità di Bacino di livello nazionale
AllAmministratore dellANAS
Con la circolare esplicativa 1° marzo 2000, n. 182/400/93 questo Ufficio ha fornito prime indicazioni interpretative utili per limmediata applicazione delle nuove norme in materia di appalti pubblici, con particolare riferimento al d.P.R. 34/2000 in materia di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici.
A seguito delle numerose richieste pervenute, sono emerse ulteriori questioni che
necessitano di essere opportunamente chiarite, almeno per quanto concerne aspetti che
presentano spiccato interesse generale.
A) Lavori di importo inferiore ai 150.000 Euro
Larticolo
28 del d.P.R. 34/2000 in attuazione di quanto previsto dal comma 11-quinquies
dellarticolo 8 della legge-quadro,
stabilisce i requisiti di ordine generale, tecnico e organizzativo, che le imprese devono
possedere per lesecuzione dei lavori di importo inferiore ai 150.000 Euro, per i
quali non è obbligatoria la qualificazione disciplinata dal nuovo sistema.
Il livello di requisiti dettato dal citato articolo 28 deve intendersi come inderogabile
da parte della stazione appaltante, che non può prevedere requisiti maggiori o ulteriori
rispetto a quelli fissati dalla norma, come peraltro previsto esplicitamente dallarticolo 1, comma 4, del Regolamento n. 34 del
2000.
La stazione appaltante deve specificare nel bando le caratteristiche del lavoro richiesto,
al fine di consentire anche la partecipazione di imprese che abbiano eseguito lavori
diversi, che presentino tuttavia una correlazione tecnica oggettiva con i lavori da
eseguire.
Sono lavori utili ai fini dellammissione alla gara non solo quelli effettivamente
svolti dallimpresa, ma anche quelli eseguiti da altro soggetto, sotto la
responsabilità del direttore tecnico dellimpresa richiedente, qualora
limpresa abbia assunto tale figura professionale nel proprio organico.
Infatti, il requisito è di natura tecnico organizzativa e pertanto la sua sussistenza, ai
sensi del comma 3 dell'articolo 28, è
determinata e documentata secondo quanto previsto dal titolo III del regolamento di
qualificazione. Allinterno del titolo III ora citato, larticolo 18, comma 14, consente la
dimostrazione dei lavori eseguiti attraverso lesperienza professionale del proprio
direttore tecnico.
La facoltà di avvalersi dellesperienza del direttore tecnico vale anche con
riferimento allimporto dei lavori eseguiti, ai fini della determinazione del diverso
requisito del costo del lavoro di cui allarticolo
28, comma 1, lettera b), salvi in ogni caso gli abbattimenti ivi previsti.
Inoltre, sempre relativamente allimporto dei lavori eseguiti, sono stati sollevati
dubbi interpretativi relativamente al fatto che larticolo 28 si riferisce allimporto
«del contratto da stipulare», laddove in altre norme del regolamento (articoli 31 e 32) il requisito della cifra di
affari è rapportato allimporto «dellappalto da affidare».
Nel suddetto contesto, le due espressioni «contratto da stipulare» e «appalto da affidare» si riferiscono in modo unitario ed equivalente al dato economico, valore dellappalto, posto a base della procedura, concorsuale o negoziata che sia. Nonostante la formulazione della norma, vale in ogni caso il principio per cui i requisiti vanno determinati ed accertati con riferimento alla dimensione economica dellappalto fissata al momento dellavvio della procedura di affidamento da parte della stazione appaltante.
Per quanto riguarda il requisito dellattrezzatura tecnica, larticolo 28, comma 1, lettera c), prescrive
che essa debba essere "adeguata" senza fornire ulteriori specificazioni in
ordine alle modalità di valutazione.
Si ritiene che la sussistenza del requisito non deve essere necessariamente verificata in
termini di relazione proporzionale tra ammortamento e cifra daffari, come avviene,
nella fase transitoria, per i lavori di importo superiore, ma può essere valutata in
rapporto alla natura ed allimporto dellappalto da affidare. Naturalmente, a
regime, le stazioni appaltanti non saranno tenute a valutare ladeguatezza
dellattrezzatura posseduta dalle imprese che abbiano lattestazione rilasciata
dalle S.O.A. per la partecipazione ad appalti di valore superiore ai 150.000 Euro,
dovendosi ritenere senzaltro adeguata lattrezzatura di tali imprese anche per
la realizzazione di lavori di importo inferiore alla soglia di qualificazione.
Poiché è possibile che lassenza di un chiaro parametro di
"adeguatezza" possa generare difficoltà in sede di gara, nella concreta
valutazione della sussistenza del requisito, con inevitabile contenzioso, si suggerisce
alle amministrazioni appaltanti di inserire nel bando una specifica descrittiva
dellattrezzatura tecnica che si ritiene "adeguata" per la realizzazione
dellintervento e che limpresa può avere, indifferentemente, in proprietà, in
locazione finanziaria o in noleggio. Ovviamente, al fine di non rendere eccessivamente
rigido il criterio di valutazione, è opportuno che le amministrazioni appaltanti, sempre
nel bando di gara, precisino che è consentito alle imprese candidate che non siano in
possesso dellattrezzatura specificata, di dimostrare con la produzione di idonea
relazione tecnica lequivalenza dellattrezzatura posseduta rispetto a quella
richiesta.
B) Certificazione dei lavori eseguiti
È stato formulato a questo Ufficio un quesito circa la
sostituibilità dellattestato di buon esito dei lavori eseguiti sui beni sottoposti
a tutela previsto dal comma 7
dellarticolo 22 e dal comma 2
dell'articolo 28, in considerazione delle difficoltà spesso incontrate dalle imprese
nellottenere tempestivamente il rilascio del documento da parte delle autorità
competenti.
Interpellato al riguardo lUfficio centrale per i beni artistici, architettonici,
archeologici e storici, si ritiene che, sulla base della vigente legislazione, possa
essere seguita anche la procedura di seguito specificata.
Il rappresentante legale dellimpresa candidata potrà trasmettere alla competente Soprintendenza lautocertificazione di buon esito dei lavori effettuati, indicando esplicitamente gli estremi della gara (in particolare, lamministrazione procedente e il termine di presentazione delle offerte) per la quale la dichiarazione è resa, invitando la suddetta Soprintendenza a far pervenire alla stazione appaltante leventuale rettifica rispetto a quanto dichiarato. In sede di gara limpresa candidata dovrà dare evidenza documentale dellavvenuta trasmissione alla Soprintendenza della suddetta autocertificazione, oltre a produrre il certificato o la dichiarazione contenenti i dati relativi ai lavori eseguiti, secondo quanto previsto dal decreto n. 34/2000, rilasciati dal committente. Limpresa assume piena responsabilità della veridicità di quanto dichiarato.
Sono pervenute ulteriori richieste di chiarimento in ordine ai certificati di esecuzione dei lavori di cui allarticolo 22, comma 7.
Al riguardo si ricorda che detti certificati, redatti in conformità allo schema di cui allallegato D, dovranno essere rilasciati dalla amministrazione committente, anche in relazione a lavori in corso o lavori ultimati, anche se non ancora collaudati.
Lattestazione del buon esito dei lavori stessi, infatti, prescinde dalle
risultanze del collaudo, riguardando esclusivamente il fatto che i lavori di cui trattasi
siano stati eseguiti «a regola darte ed in conformità al progetto e al
contratto», ciò che costituisce oggetto della specifica funzione del direttore dei
lavori (articolo 124 del d.P.R. n. 554/1999
e articolo 3 R.D. n. 350/1895).
Va inoltre precisato che ai sensi dellarticolo
25 del d.P.R. n. 34/2000, la qualificazione dellimpresa viene effettuata con
riferimento alla categoria prevalente risultante dal certificato di esecuzione lavori.
Tuttavia è evidente che, nellipotesi di lavori effettuati in associazione di tipo
verticale, la qualificazione delle imprese sarà fatta per la mandataria, in rapporto alla
categoria prevalente, per le mandanti in rapporto alle categorie relative alle lavorazioni
scorporate da esse assunte.
Analogamente, per limpresa singola che abbia eseguito i lavori nella categoria prevalente e in alcune o tutte le categorie scorporate, la qualificazione sarà effettuata nelle relative categorie per i rispettivi importi.
Relativamente allallegato D si osserva quanto segue.
Innanzitutto al quadro A si precisa che la voce «importo complessivo
dellappalto» si riferisce allimporto a base dasta indicato nel bando di
gara, mentre la successiva voce «importo del contratto», posta alla fine nel quadro B,
riguarda limporto contrattuale totale, comprensivo delle eventuali perizie di
varianti.
Relativamente al quadro C, per la parte «imprese subappaltatrici e/o assegnatarie» e
«importo al netto dei subappalti e delle assegnazioni», è stato fatto rilevare come
lutilizzo di un unico schema riassuntivo non giovi alla chiarezza della
evidenziazione dei soggetti e degli importi utili ai fini della qualificazione e ciò
soprattutto con riguardo al caso di imprese assegnatarie che subappaltano a propria volta.
Al riguardo si ritiene che nulla osti a che il responsabile del
procedimento esplichi nel certificato i dati concernenti le voci «lavorazioni, importi,
categorie imprese, sede» disaggregandoli ed indicandoli in due distinte tabelle,
luna con riferimento al subappalto o assegnazione effettuati dal consorzio,
laltra con riferimento alleventuale subappalto operato dallassegnataria;
in tale ipotesi potrà altresì intendersi superata la necessità di indicazione
dellimporto al netto dei subappalti e delle assegnazioni.
C) Noleggio di attrezzatura tecnica
Larticolo 18, comma 8, con
riferimento al requisito utile ai fini della qualificazione, specifica che ladeguata
attrezzatura tecnica consiste nella «dotazione stabile di attrezzature, mezzi
dopera ed equipaggiamento tecnico in proprietà, in locazione finanziaria o in
noleggio». Il medesimo comma precisa che limporto degli ammortamenti, dei canoni di
locazione finanziaria o di noleggio deve rappresentare un valore almeno pari al 2% della
cifra daffari dellimpresa e deve essere «costituito per almeno la metà dagli
ammortamenti e dai canoni di locazione finanziaria». Sembrerebbe pertanto che i canoni di
noleggio non possano essere considerati unitamente agli ammortamenti e ai canoni di
locazione finanziaria al fine di contribuire a raggiungere il valore minimo dell1%
richiesto dalla norma.
Tuttavia va considerato che il tetto minimo dell1% fissato dallarticolo 18, comma 8, ha il fine di
identificare lattrezzatura "stabilmente" in possesso dellimpresa,
escludendo quei mezzi dopera e quegli equipaggiamenti tecnici che, attraverso brevi
noleggi, entrano solo occasionalmente e incidentalmente nella disponibilità
dellimprenditore, al limitato fine di eseguire un particolare appalto, senza quindi
concorrere alla determinazione della effettiva consistenza del "parco
attrezzature" ordinariamente nella disponibilità dellimpresa. Inoltre, il
regolamento intende evitare la possibilità di raggiungere il requisito richiesto per
legge mediante laccensione di consistenti contratti di noleggio, provvedendo poi
alla risoluzione e/o al recesso dagli stessi non appena raggiunto lobiettivo della
qualificazione.
Alla luce delle finalità della norma, pertanto, deve concludersi che i noleggi che il
Regolamento prescrive di contenere entro l1% sono i noleggi finalizzati
allacquisizione temporanea dellattrezzatura da destinare ad una determinata
commessa.
Al contrario, tutte le forme di noleggio di attrezzatura stabilmente connessa allorganizzazione aziendale non presentano, relativamente agli aspetti che interessano, alcuna effettiva differenza con la locazione finanziaria. Difatti, il "noleggio" definito dal regolamento va ricondotto alla fattispecie tipica della locazione di cosa mobile (articolo 1571 Codice civile), finalizzata ad assicurare il godimento di un bene verso il pagamento di un corrispettivo. Per "locazione finanziaria" ci si riferisce normalmente alla fattispecie del contratto di leasing, finalizzato al finanziamento di un soggetto, allo scopo di consentirgli il godimento di un determinato bene, con la facoltà per lutilizzatore di "riscattare" la proprietà stessa del bene al termine del contratto.
La locazione finanziaria cui si riferisce il requisito non ha invece come obiettivo
finale lacquisto della proprietà del bene acquisto che resta una facoltà e
non un obbligo per lutilizzatore ma unicamente il godimento, con la
possibilità di fruire delle detrazioni fiscali previste per legge. Per le specifiche
finalità dellarticolo 18, comma 8,
pertanto, non sussiste alcuna sostanziale differenza tra la locazione stabile di una
attrezzatura e la locazione finanziaria della stessa senza esercizio della facoltà di
riscatto. Quindi, sarebbe illogico trattare differentemente, ai fini
dellaccertamento del requisito di qualificazione, il noleggio inteso come locazione
di attrezzatura stabilmente connessa allorganizzazione aziendale rispetto alla
locazione finanziaria.
Di conseguenza, si ritiene che, al fine di costituire la metà del valore del 2%, possano
essere validamente considerati gli ammortamenti, i canoni di locazione finanziaria,
nonché i canoni di leasing operativo e i canoni di locazione (noleggio) purché relativi
ad attrezzatura stabilmente connessa allorganizzazione aziendale.
D) Subappalto
Altra questione riguarda la disciplina del subappalto. Larticolo 30 del regolamento esclude
lobbligo di indicare esplicitamente nel bando le parti costituenti lopera o il
lavoro nel caso in cui tali parti siano singolarmente di importo inferiore al 10%
dellimporto complessivo dellaffidamento, o comunque di importo inferiore a
150.000 Euro.
La disciplina del subappalto è attualmente regolata dalla norma di rango primario
dellarticolo 18 della legge 55/1990, come modificato dallarticolo 34 della
legge quadro in materia di lavori pubblici. Per effetto della citata disposizione, le
lavorazioni diverse da quella prevalente, indicate nel bando, possono essere subappaltate
o scorporate nella loro interezza a scelta dellofferente; il principio è desumibile
con estrema chiarezza dal comma 3
dellarticolo 18 legge 55/90, che fissa il limite quantitativo del trenta per
cento solo con riferimento al subappalto delle lavorazioni appartenenti alla categoria
prevalente.
A ciò si aggiunga che ai sensi del medesimo articolo
18, comma 12, sono considerati subappalto i noli a caldo e le forniture in opera che
siano di importo superiore al due per cento dellimporto complessivo dei lavori
affidati, o comunque di importo superiore a 100.000 Euro, e qualora lincidenza del
costo della manodopera sia superiore al 50% del valore del contratto.
Le norme ora richiamate conducono ad affermare che laggiudicatario:
ha la facoltà incondizionata di avvalersi del subappalto o dello scorporo per tutto
quanto esula dalla categoria prevalente, fatto salvo quanto previsto dallarticolo 13, comma 7, della legge n. 109/94;
inoltre, ha la facoltà di subappaltare il trenta per cento delle lavorazioni della
categoria prevalente, fermo restando che su tale limite incidono anche le lavorazioni non
indicate separatamente nel bando in quanto di valore inferiore ai limiti fissati dal
menzionato articolo 30 del regolamento;
infine, può liberamente affidare a terzi nellambito dellorganizzazione
dellimpresa, senza che ciò costituisca subappalto, i noli a caldo e le forniture in
opera di importo inferiore ai limiti fissati dallarticolo 18, comma 12, della legge n. 55/1990
(due per cento del valore complessivo dellappalto o 100.000 Euro e/o incidenza della
manodopera inferiore al 50%).
Nel rispetto del comma 3, punto 1),
dellarticolo 18 in questione, il concorrente deve indicare nellofferta
tutti i lavori che intende subappaltare.
Se un concorrente omette di rendere la dichiarazione, da un lato lautorizzazione al
subappalto non potrà essere accordata in corso dopera, dallaltro lato la
stazione appaltante al momento della gara dovrà verificare il possesso da parte
dellimpresa dei requisiti di qualificazione necessari nel caso in cui questi
fossero obbligatori per eseguire le lavorazioni non oggetto di subappalto.
E) Licitazione privata semplificata
In ordine alle problematiche emerse relativamente alla verifica a
campione da eseguirsi ai sensi dellarticolo
10, comma 1-quater, della legge quadro, si richiama quanto esposto nelle
precedenti circolari 11285/ 508/333 del 25 ottobre 1999 e 182/400/93
del 1° marzo 2000, con le seguenti ulteriori precisazioni.
La verifica a campione in senso stretto riguarda i soli requisiti di capacità economico
finanziaria e tecnico organizzativa, benché le Stazioni appaltanti abbiano facoltà, ai
sensi della normativa vigente, di disporre la contemporanea verifica a campione anche dei
requisiti di carattere generale; solo per questi ultimi si ribadisce che la verifica
dovrà svolgersi nel rispetto delle norme sulla semplificazione contenute nella legge n. 127/1997 e nel
d.P.R. n. 403/98.
Tornando alla verifica a campione in senso stretto, concernente i soli requisiti economico-finanziari, si osserva che gli stessi vengono dimostrati mediante documenti che ai sensi della speciale disciplina di cui allarticolo 10, comma 1-quater, della legge n. 109/94, debbono essere presentati dai concorrenti sorteggiati. Tuttavia non possono ignorarsi alcuni dati di fatto. Ad esempio limpresa individuale deve comprovare alcuni requisiti mediante produzione delle dichiarazioni fiscali, il cui originale si trova presso lamministrazione delle finanze, che non ne rilascia copia autentica. In tal caso, si ritiene ammissibile ai fini delladempimento dellonere probatorio che le stazioni appaltanti accettino come documenti validi, le copie fotostatiche delle dichiarazioni presentate dallinteressato ovvero dei bilanci depositati, corredate da una dichiarazione impegnativa di conformità da parte del concorrente, nonché da copia della ricevuta di presentazione ovvero della nota di deposito, con indicazione dellamministrazione presso la quale gli originali stessi si trovano. Tale procedura è in linea con il disposto dellarticolo 18, comma 2, della legge n. 241/1990.
Al riguardo si ritiene opportuno chiarire, a precisazione dellorientamento espresso dallAutorità di vigilanza per i lavori pubblici nellatto di regolazione n. 15/2000, che detta disposizione prevede che il responsabile del procedimento debba provvedere dufficio allacquisizione diretta dei documenti comprovanti fatti, stati e qualità dichiarati dallinteressato non solo quando la suddetta documentazione si trovi presso lamministrazione procedente, ma anche quando si trovi presso qualunque "altra pubblica amministrazione". Trattandosi, pertanto, di facoltà garantita al cittadino da una legge ordinaria dello Stato, la stessa non appare derogabile da una pubblica amministrazione in una procedura di verifica che può condurre a gravi conseguenze sanzionatorie. Una volta accertata leventuale falsità dei documenti prodotti in copia, ancorché esaurita la procedura di verifica, la stazione appaltante potrà procedere alla denuncia allautorità giudiziaria.
Infine, è opportuno che le singole stazioni appaltanti non sottopongano a controllo le imprese che risultino essere già state sottoposte a verifica, con esito positivo, in occasione di altra procedura bandita nellanno precedente dalla medesima amministrazione per laffidamento di lavori di valore uguale o superiore rispetto a quello oggetto di gara. A tal fine, le imprese stesse potrebbero dichiarare la circostanza allatto della dichiarazione del possesso dei requisiti, salva comunque la responsabilità delle stesse per eventuali difformità sopravvenute.